地方议会仍然保留下来，它们的议员则也要由中央政府或郡守委派，而且议
会的会议次数和职权都大大地削减到所余无几：地方议会听取财政报告，郡
和县一级议会分摊租税，通过为地方所需的附加税，并且有权提出建议案；
公社一级的议会有权规定公地的使用，并负责维修属于公社的公共建筑物。
至于涉及到附加税及借款问题，公社议会只能发表意见。这样，公社就严格
处在上级监管之下。各大城市于共和三年建立起来的割裂的行政区划被取消
了。里昂、马赛及波尔多改由单一的市政厅管理，但在共和13 年以前，它
们一直还由几名区长负责。在巴黎，十二个区及其区政府依然保留下来，但
是几乎所有的行政权都交给塞纳郡守；首都没有市政厅，而由塞纳郡总政务
厅代行职权。
波拿巴对政治人员不够熟悉，所以他自己拟不出委派郡守的名单。这一
任务就落到他的兄弟内政部长吕西安身上，或毋宁说，就是落到吕西安的秘
书、立法议会前议员伯尼奥身上。但是康巴塞雷斯、勒布伦、塔列朗以及克
拉尔克也参与提名，议会各院成员诸如肖夫兰、科尔多郡的克雷特等同样偶
尔也参与其事。一般地说，波拿巴对吕西安提出的人选都是同意的。大部分
郡守是在风月11 日（3 月2 日）任命的。这项人选又是主要来自温和派，其
中约有半数在大革命期间曾任历届议会的议员。勒图尔纳甚至曾任督政府的
督政官；让邦·圣安德烈曾经是救国委员会的成员，他的雅各宾派观点与其
他人选的总的政治色彩截然不同，但他被派到一个并入法国的郡——托纳里
山郡①。除了这些人，还派了一些将军和外交官出任郡守。郡守全部是富有
经验的人物，大部分人都很有能力。郡守的人选曾大有助于提高波拿巴的声
誉，但这是法国革命的遗产之一。正象中央机构人选的情况那样，郡守的人
选也越来越多地起用旧制度下的旧官吏。
郡守都不是从地方上选拔的；不象级别较低的官员或地方议会成员实际
上是由郡守和地方政界人物就地录用的。一般地说，郡守也同样优先选择那
些在法国大革命期间充任过地方议会议员的或领导过公务部门的温和派新
贵名流。例如，在下塞纳郡，参加过1790 年郡议会的半数议员在1800 年再
次复任。乡村遇到较大的困难。由于乡村中只有极少数村民具有丰富的地方
自治的知识，曾经受过具备公益感和廉洁奉公思想的培养训练，法国革命曾
深感困难。郡守们遇到了同样的困难，这一事实常被用来作为把公社行政管
理交给旧贵族的口实。
虽然中央集权成为波拿巴改革的首要特征，但改革也促进了官员之间职
权的专业化，这些官员都是彼此独立而直接向中央政府负责的。他们的管理
职能的熟练程度必然会提高，然而地方自治权却进一步被削弱。革命给了行
政机构对处理行政争议、直接税收及治安的裁判管辖权。雨月28 日法令授
权实际上由郡守主持的郡政务厅处理争议事件；戈丹取消了行政机构的征税
权；公社很快地将丧失对违法事件的审判权。
波拿巴也把警察从地方行政机构里分离开来，以便把警察置于中央机构
的控制之下，这本是符合他改革制度的逻辑的。为了达到这一目的，他保留
了由富歇在德马雷帮助下改组的警务部。德马雷原是“红色神甫”①，督政
府时期曾出任公职，作为警务部保安警察的头子，他成为富歇的左右手。风
月17 日（1800 年3 月8 日）在巴黎，以警察厅长的名义恢复了过去的警察
总监，这给富歇提供了一个帮手。警察厅长负责维持首都秩序，后来在1802
年10 月4 日建立的市卫队也归他管。曾担任高等法院检查官的杜布瓦当上
了巴黎的第一任警察厅长，他是富歇一手提拔的人。警务部在郡里没有常驻
代表。直至共和九年雾月5 日（1800 年10 月27 日）才在各大城市及边境线
上派设了地区警务专员接管了地方当局的警察权，在有些地点，如布伦港，
还派驻了特派员。与此不同的是，在大部分郡里，只有郡守是警务部的常驻
代表，他们就象过去的巡按使那样有权发出逮捕状和搜查状。但是他们的上
司不只是警务部长一个人；而且，由于郡守缺乏有专业训练的部下，他们往
往直接从部长本人或从他派驻到郡里的代理人那里得到有关的情报。与警察
并存的还有在蒙塞将军统辖下经过周密改组的宪兵队，它是单独执行其任务
的。
所有这些各色各样的机构从一开始就行使了极大的权力。富歇把侦探及
告密者遍布各地，在这些人中甚至有从社会最上层的阶级里招募来的。由拉
瓦莱特领导的书信检察室严格监视书信来往。肆意逮捕遍于全国，郡守本人
就能签署“密扎”，不但逮捕政治嫌疑犯，而且还徇情枉法，为了某些有权
势家族的利害关系，而逮捕不能判定有罪的或已经法院宣告不予起诉的普通
案件的被告。然而警察系统仍然缺乏政府其它部门所具有的那种统一和集中
程度。这当然是由于波拿巴对富歇的不信任造成的；富歇在所有的部长中是
最不可或缺的，最使人畏惧、也是最具有独立思想的人。他从政府预算中要
求极少，而从赌场中，从颁发护照和枪支执照的收费中、从没收反叛分子的
资产中、从肆意向妓院勒索名目繁多的捐税中为自己开辟财源。因此，为了
控制富歇，波拿巴宁愿有几个警察机构并存。他还有他自己的秘密警察，更
不必说他有着一大批象菲埃韦，让利斯夫人以及蒙洛西哀那样的告密者；他
还准许杜布瓦插手政治，支持他与富歇对峙。结果，这些相互竞争的警察机
构都竭力想胜过对方，而不顾那些求诉无门的公民的利益。
行政制度的改革刚在开始付诸实施，共和八年风月27 日（1800 年3 月
18 日）法律也使得司法系统开始了改革。在民事方面，乡区保留了它的治安
法官，每一县也象过去的专区的情况一样设有一个初审法庭。新设立的是二
十九个上诉法院，这使人想起了高等法院。在刑事方面，治安审讯机关变成
了简易警事法庭，而初审法庭和上诉法院则都有刑事宣判权；郡刑事法庭仍
然保留下来，但从此有其专职法官。最高法院、起诉陪审团与判决陪审团，
商务、军事以及海事法庭都保留下来。最后，选拔法院工作人员的方法也随
之制订出来。公证人仍然由波拿巴指定；除了治安法官的执行吏之外，他还
有权决定执行吏的人选，以及检察官（或公诉人）的人选。对后者他又恢复
了“辩护士”的命名，但是不再强迫被告延请他们代为辩护。只有律师的职
业依然是自由职业。
但是司法系统的调整并不是风月法律的最重要的特征。首先，除了治安
法官以及商务法庭的法官外，法官不再由选举产生。第一执政任命所有的法
官，只有最高法院的法官由元老院指派。虽然他们确实是终身任职的，然而
他们的薪俸和晋级从此却仰仗着国家。勒布伦看见莫普改革的实现一定会心
满意足，他很可能也曾在其中插过手。其次，国家检察官的职务完全重新树
立起来，由此可见促进实行改革的原因在于稳定公共秩序。这不仅是一个整
顿司法人员并保证其效忠于政府的问题，而且是一个在动乱的国度里加强镇
压的问题。刑事法庭的公诉人的职能是与作为中央政权代表的政府专员的职
能结合在一起的，也就是说，公诉人接受司法警官的领导。治安法官及宪兵
队长仍然有权签发传票和进行预审。然后就象过去一样，这些预审的内容转
给初审法庭庭长，他是起诉陪审团主席，但从此由国家委派。司法系统的集
权化尚未彻底，但是集中的程度很快增长。
司法官的遴选比郡守的遴选困难更大，因为他们人数众多，而且得要从
地方上就地挑选。所以波拿巴只得听从别人的意见。要求推荐官员的通知发
到地方各级议会议员，并且要求提供各种背景不同的知名人士的情况。司法
部长阿布里亚尔按照不同的地区准备了一份候选人名单；然后在该地政界人
物的协助下，由康巴塞雷斯加以审查。尽管采取了这些谨慎的措施，法庭的
组成还是带来一定程度的紊乱，并且在某些人选方面产生了令人遗憾的后
果。在这一方面，参加过革命的人士还是受到了重用，由于法官是终身任职
的，司法官员才不象其它机构的官员那样迅速地增多了旧制度下的旧人员。
共和八年的行政改革和司法改革在法国历史上所占的地位，就其重要性
来说，仅次于1789 年国民制宪议会的成就；但是，它应归功于后者的成就
之处颇多。国民制宪议会已经废除了特权和中层机构①，实现了国家的统
一。波拿巴只要盖上他的图章就行了，这就是他能够如此迅速进行改革的原
因。从另一方面来说，他只是重新开始了共和二年的事业。救国委员会没有
足够时间同样彻底地实行中央集权，然而它也曾有过同样的意图。圣茹斯特
曾经设想在每一个郡或区设置一个单一的长官，作为中央政府的代理人；夏
普塔尔说，“行政制度的力量完全在于能够确保不折不扣地贯彻政府的法律
和法令。。执行法令要一竿子插到底，从部长直到被治理的百姓，不容中
断；它要把政府的法律和法令以电流的速度传达到社会组织的基层去。”罗
伯斯庇尔本来也可能这样说的。这是无套裤汉非常喜欢做的一种比较。人们
往往认为，共和八年的各项法律是波拿巴为了增加他个人的权力而制订的，
这种看法并不是没有道理。宪法中从未提到关于取消地方议会的选举，与波
拿巴同时代的人都很明白，他的个人独裁统治又向前跨了一大步。然而，在
这些法律背后却隐藏着令人不能反对它们的更为深刻的动机：国民制宪议会
所实行的地方分权的政策曾使法国在战争时期受到了危害，而且只要战争延
续下去，这种局面也会继续存在下去。为了应付这种局势，救国委员会才又
抓紧对政权的控制，在热月党人的手中政权又松弛下来，波拿巴再次抓紧政
权。他把一时权宜之计变成了统治的理想措施。他所以能够使他个人的统治
欲望得到满足，只是因为这种理想当时完全符合革命的法国的利益，雾月党
人就同意这种看法。
当波拿巴忙于建国工作时，他觉得不得不自卫以免受到非难。新贵名流
已经摆脱了民主的威胁，并且占有了所有的重要地位。但是，因为任何事情
都不再由他们决定了，于是这些人就心怀不满；斯塔埃尔夫人曾经希望通过
波拿巴，至少是通过邦雅曼·贡斯当来统治法国，现在毫不掩饰这种不满情
绪。保民院还有活动余地，于是反对的呼声就从这里爆发出来。保民院是常
设机构，它选出自己的办事机构，并且推选多弩为议长。它有权发表“意见”，
讨论请愿书，谴责各部部长，当它认为政府的措施违宪时，可向元老院提出
弹劾。最重要的是，人们能把它作为一个发表演说的场所，当第一个议案提
交保民院讨论时，邦雅曼·贡斯当于1800 年1 月5 日就开始充分利用这个
机会。波拿巴听到这种情况之后很愤怒，于是所有的人都躲避起来。西哀耶
斯隐居到他的乡间住宅，接受了一份养老金，这使他大为丢脸。为了驯服那
些温和派，波拿巴只要说一句“你们要我把你们交给雅各宾派吗？”就够了。
雅各宾派自然更加感到不满。在外地，特别是在法国西部，他们受到“白党”
威胁的压抑。郡守的任命使雅各宾派在原有的行政机构中失去了支持。他们
经常攻击政府，如在第戎和图卢兹，直到夏季才真正遭到挫败。至于保王党，
他们改变了腔调，因为波拿巴在接见他们的代表伊德·德·纳维尔和当迪涅
时拒绝答应他们提出的要求。由于他们控制了大多数报纸，于是就大喊大叫
地反对新的议会各院，要求立即进行清洗。但是在1800 年1 月17 日，波拿
巴利用这一骚动一举封闭了当时七十三家报纸中的六十家。后来又有些报纸
停刊了，到1800 年底只剩下了九家。1799 年12 月27 日以后，《政府通报》
成为政府的机关报，并由马雷掌管。检查制度虽然没有正式恢复，事实上却
由富歇执行起来。1800 年4 月5 日，吕西安·波拿巴在戏剧演出方面也建立
了这一制度。左派报刊当然也同时被清除掉了。
既然合法反抗已不可能，极端分子就开始想使用暴力。芽月里又出现了
关于雅各宾派阴谋的传说。但是，唯一的严重危险来自军队，因为那里还有
很多共和派，而心怀不满的人就更多，因为将军们没有一个不觉得自己也是
适合做第一执政的。波拿巴使用了慎重的手段。他任命卡尔诺为陆军部部
长，并且大大地增加了来因方面军司令莫罗的权力。他的最可怕的敌人仍旧
是保王党分子，至少是那些决心拒绝一切妥协的人。可是，他们彼此既不能
在原则上取得一致，因为有些人是主张君主立宪的，也不能在做法上取得一
致意见。同达瓦雷和圣普里厄斯特一起流亡在俄国米塔瓦的路易十八把谈判
和阴谋结合起来。巴黎的鲁瓦耶…科拉尔为首的王党组织被授命去试探波拿
巴。于是他便托人交给波拿巴两封信，都没有得到答复。在施瓦本，一个由
普雷西和当德雷掌管、并由威克姆资助的机构正在为保王党亡命者入侵普罗
旺斯做准备。此外，这个机构还与里昂和图卢茲的保王党，特别是与波尔多
（共和五年成立的“慈善学社”已深深扎根于此地）的保王党互通消息。住
在英国的阿图瓦伯爵维持着在泽西岛①和巴黎的联络机关，但在5 月间，伊
德·德·纳维尔在巴黎的阴谋暴露了。然而，保王党的主要根据地是在西部。
共和七年，那里舒安份子曾死灰复燃，但他们不久就堕落为土匪，当政府军
10 月到来�