筹措经费。中华民国的中央政府既不从农村部分征收大量税收，对半自治的
省和地方上的利益集团的征收和支出也没多大影响。换句话说，在 １９４９ 年以
前，没有一届国民政府能够通过中央政府的国库转用国民总收入的大部分。
结果，政府的政策虽然对经济不是没有深远的后果，但从来不真正具备推动
中国经济走上现代经济增长道路的能力。
例如，在 １９３１—１９３６ 年间，中央政府的国家总支出占国民生产总值的
２．１％到 ４．９％，平均数为 ３．５％。（如果各级地方政府的支出也包括在内，
这个百分数可能要加倍。）税收比这少得多，这一方面反映出国民政府不能
成功地调动农村部分的资源，另一方面反映出它不能或不愿对整个社会征收
所得税。而且，即使是这有限的政府收入也大量浪费在维持一支过于庞大的
军队和为继续打内战提供经费，或者为国内外债务的还本付息作抵。无论是
北京政权或是南京政权都不能从其收入中提出资金用于任何重大的发展投
资，它们的政策都无助于经济的私营部分的资本形成。
辛亥革命后，新的共和政府起初与清朝的财政体制作斗争。尽管名称和
官僚主义的结构很快改变了，但共和政府比起它的被取代者来甚至更不能控
制中国的税收来源。１９１３ 年，曾尝试划分中央、省和地方的税收来源，但甚
至袁世凯的中央政府也太软弱而不能实施有关规定。１９１４ 年以后，除关税和
盐税外，大部分税收由各省管理。从法律上说，田赋（和几种消费税）仍属
于中央政府，但它事实上是在省的控制之下，收入被省在省内花掉，尽管名
曰“某省的国家支出”。袁世凯在他 １９１６ 年死去以前，能从各省提取一些田
赋款项，以后间歇地和最低限度地继续到 １９２１ 年，这时政治形势明显恶化，
内战变得如此普遍，北京政府的财政控制也就像肥皂泡一样破灭了。①
关税几乎全部用来交付外债的本息和赔款。从 １９１２ 到 １９２７ 年底，只有
１４２３４１０００ 海关两，或扣除基本费用后的关税净额 ７１７６７２０００ 海关两的 ２０％，
北京政府可以用作行政和其他开支。②尽管 １９０２ 和 １９１８ 年修订从量税，但由
于价格上涨，直到 １９２３ 年进口税的实际税率在 ２．５—３．５％之间；１９２３ 年进
一步的修订把实际税率增加到了 ５％。但直到 １９３０ 年中国收回关税自主权之
前，这个项目下的税收不可能有较大的增长。
从 １９１３ 到 １９２２ 年底，盐税收入超过了关税收入。不过，１９２２ 年后中央
政府只能得到盐税的一部分。１９１３ 年，为了给“善后借款”（没有这笔钱袁
世凯政府可能难以生存）提供担保，任命一个洋会办监督并实际控制盐务署。
虽然可能有损于民族尊严，但这一措施的结果是，中央政府账上的盐税立刻
猛增。盐税担保的实际偿付的外债数目不大——例如，善后借款从 １９１７ 年起
用关税偿付。但这种相对不错的局面因继续不断的内战而消失了。各省对盐
税征收的干预渐渐变得严重起来，盐税收入被侵占，走私增加。１９２２ 年后，
盐税总收入明显下降，实际提交给北京的部分也减少了。盐税纯收入曾在
１９２２ 年达到最高点 ８６００ 万元，１９２４ 年降至 ７１００ 万元，１９２６ 年降至 ６４００ 万
元，１９２７ 年降至 ５８００ 万元。即使在 １９２２ 年，实际提交北京的也只有 ４７００
① 贾士毅：《民国财政史》，1，第 45—77 页。
② 斯坦利？F。赖特：《辛亥革命后中国的海关收入》（1935 年第 3 版），第 440—441 页。
万元（或纯收入的 ５５％）；１２００ 万元经中央政府同意留在省里；但有 ２０００
万元（２３％）未经同意被地方占用。１９２６ 年，被省当局和军队截留的盐税总
数达到 ３７００ 万元，该年提交北京的实际上仅有 ９００ 万元。①
面对长期的财政困难，北京政府被迫靠借债度日。１９１２—１９２６ 年间，财
政部发行了 ２７ 种内债，票面价值总计 ６１４００００００ 元。②不过，政府实际收到
的甚少，因为债券出售时总是打折扣——在极端情况下低到只有票面价值的
２０％。关于这个时期发行内债的详细情况不得而知，进入南京政府时期也是
一样。在开设有权发行纸币的新银行和政府借内债之间，看来有一种密切的
关系。这些国内公债的一大部分被中国的“现代”银行认购，它们持有政府
证券是作为投资和作为发行纸币的准备金，虽则也直接借款给政府。
北京政府仅仅遗留给它的继任者 ２４１００００００ 元内债，这似乎表明，尽管
拖欠，债权人并没有因北京政府打折扣的公债券而太吃亏。北京政府举借内
债，军阀的钱柜就可以不断地得到补充。但是这些借款的收益对国家的经济
没有带来什么好处。内外债的还本付息成了北京政府最大的支出；加上军费
开支，至少占去年总支出的 ４／５。③在支付了一般行政费用之后，就没有钱来
为发展进行投资了。省和地方的税收也被军费和警察费用耗尽。④北京政权通
常举借外债也不是着眼于经济的进一步发展。
１９１２—１９２６ 年期间的新外债，在数量上少于清末的赔款和铁路借款。外
债总数（不包括庚子赔款）从 １９１３ 年的约 ５．２６ 亿美元增加到 １９３１ 年的 ６．９６
亿美元。①１９１３ 年的 ２５００００００ 英镑善后借款是新外债中最大的一笔。此外，
相当大一部分外国借款是 １９１８ 年的所谓“西原借款”——日本利益集团借给
当时在北京执政的安福系军阀和几个省的地方政府的无担保借款，主要用途
是打内战和搞政治阴谋。这些借款中，有一些后来转为合法的铁路和电报借
款，但绝大部分——大概有 １．５ 亿元——从未得到南京政府的承认。跟 １９
世纪 ９０ 年代的日本赔款借款、袁世凯的善后借款和内债一样，北洋军阀这次
穷途末路的借款，除几笔铁路借款外，对中国经济的发展毫无贡献。实际上
有理由认为，中国由于政府欠债（包括庚子赔款）而每年付出的数目大于它
每年得到的新借款。例如，Ｃ．Ｆ．雷默估计，在 １９０２—１９１３ 年期间，每年平均
付出 ０．８９２ 亿元，在 １９１３—１９３０ 年期间，每年平均付出 ０．７０９ 亿元，而在这
两个时期，每年的平均入款则分别为 ０．６１ 亿元和 ０．２３８ 亿元。这样大的资本
“外流”必须被看成是从中国经济资源的一笔净提取，其影响可能是阻碍经
济增长。②
１９２８ 年南京政府的建立，名义上带来了十年内战后的政治统一。在 １９２８
—１９３７ 年的九年中，中央政府对中国本土的财政控制所达到的程度，也许超
过了自清朝以来的任何时期。与 １９１６—１９２７ 年的军阀时代相比，无论是税收
或税收制度都有了显著的改进。关税自主是 １９２９—１９３０ 年恢复的，有着较高
① P。T。陈：《财政》，见《中国年鉴，1935—1936 年》，第 1298—1299 页。
② 千家驹：《旧中国公债史资料，1894—1949 年》，第 366—369 页。
③ 贾德怀：《民国财政简史》，第 697—698 页；柏井象雄：《近代中国财政史》第 63—64 页。
④ C。M。张：《中国地方政府的支出》，见《中国经济月报》，7。6（1934 年 6 月）第 233—247 页。
① C。F。雷默：《中国的外国投资》，第 123—147 页；徐义生：《中国近代外债史统计资料，1853—1927 年》，
第 240—245 页。
② 雷默：《中国的外国投资》，第 160 页。
税率的新关税增加了政府的岁入。１９３０ 年，通过关税用金单位计征，将进口
税从以白银为计算标准改换成以黄金为计算标准，既保住了关税的真正价
值，又从下跌的银价方面增加了收益，从而减轻了巨大外债和内债还本付息
的困难。１９２８ 年以前大量被地方占用的盐税，并入了国家财政体系。尽管仍
要转给各省，但盐税的相当大一部分成了中央政府实际上可以得到的。许多
（虽然不是全部）中央和地方的货物税合并成全国通行的统税，由中央政府
征收，以交换省里占用的田赋。基本上（虽不是完全）废除了厘金。１９３３ 年
废两（旧的白银计算单位）改元，统一了货币，然后在 １９３５ 年以外汇储备作
为支持，采用现代纸币制度。这最后一项无意中被美国的白银收购所推动，
它使银价上涨，并提供了相当大一部分所需的外币储备。１９３５ 年 １１ 月，白
银收归国有；禁止把白银作为货币使用；中央银行、中国银行和交通银行的
纸币成为法定支付货币。政府试行年度预算，并大大改进它的征收和财政报
告工作。为了提出并实施财政改革和经济发展计划，举行了会议并任命了委
员。１９３１ 年成立了一个全国经济委员会，指导国家的经济“重建”工作。
但这时出现的这些成就，与过去相比给人的印象无论多么深刻，它们大
都仍然是肤浅的。由于是以应用于经济现代部分的间接税为基础，国民政府
的税收就受到产量增长缓慢的严重限制。无力对农业征税是在有潜力的税收
上加上难以克服的约束——从而是对政府计划的约束。关税、盐税和货物税
也许对小消费者太沉重，虽然税收的实际影响范围问题，是一个著名的难以
追究的问题；富有的人并没有纳很多税。掌握在各省手中的田赋既没有改革
也没有发展；它也同样把不相称的负担加在小农身上。国民党政府的经济政
策没有解决农业的根本问题，没有促进工业增长，没有有效地利用人民的政
治支持和心理支持努力使中国经济
表 ２０
南京政府的收支报告，１９２８—１９３７ 年（百万元和％）
１９２８－９
元
％
１９２９－３０
元
第 １ 部分
１９３０－１
％ 元
％
１９３．１－２
元
％
１９３２－３
元
％
收入＊
４３４ １００．０ ５８５ １００．０ ７７４ １００．０ ７４９ １００．０ ６９９ １００．０
ａ．税收＊
Ⅰ．关税
３３４ ７７．０
１７９ ４１．２
４８４
２７６
８２．７ ５５７ ７２．０ ６１９ ８２．６ ６１４ ８７．８
４７．２ ３１３ ４０．４ ３５７ ４７．７ ３２６ ４６．６
Ⅱ．盐税
３０
６．９
１２２
２０．８ １５０ １９．４ １４４ １９．２ １５８ ２２．６
Ⅲ．货物税
３３
７．６
４７
８．０
６２
８．０
９６
１２．８ ８９ １２．７
Ⅳ．其他＋
９２ ≠ ２１．２
３９
６．７
３２
４．１
２２
２．９
４１ ５．９
ｂ．用 借 款 弥 补
的亏实
１００ ２３．０
１０１
１７．３ ２１７ ２８．０ １３０ １７．４ ８５ １２．２
支出*
４３４ １００．０ ５８５ １００．０ ７７４ １００．０ ７４９ １００．０ ６９９ １００．０
ａ．党
４
０．９
５
０．９
５
０．６
４
０．５
５ ０．７
ｂ．政府*
２８
６．４
９７
１６．６ １２０ １５．５ １２２ １６．３ １３１ １８．７
ｃ．军队
ｄ．借 款 和 赔 款
还本付息
２１０ ４８．４
１６０ ３６．９
２４５
２００
４１．９ ３１２ ４０．３ ３０４ ４０．６ ３２１ ４５．９
３４．２ ２９０ ３７．５ ２７０ ３６．０ ２１０ ３０．０
ｅ．其他？
３２II
７．４
３８
６．５
４７
６．１
４９
６．５
３２ ４．６
１９３３
元
％
１９３４－５
元
第 ２ 部分
１９３５－６
％ 元
％
１９３６－７
元
％
收入*
８３６ １００．０ ９４１ １００．０ １０７２ １００．０ １１６８ １００．０
ａ．税收*
Ⅰ．关税
Ⅱ．盐税
续表
６８９ ８２．４
３５２ ４２．１
１７７ ２１．２
１９３３－４
元
７４５
３５３
１６７
％
７９．２ ８１７ ７６．２ ８７０ ７４．５
３７．５ ２７２ ２５．４ ３７９ ３２．４
１７．７ １８４ １７．２ １９７ １６．９
第 ２ 部分
１９３４－５ １９３５－６
元 ％ 元 ％
１９３６－７
元
％
Ⅲ货物税
１１８
１４．１
１１６
１２．３
１５０
１４．０ １７３ １４．８
Ⅳ其他＋
４２
５．０
１０９II １１．６ ２１１II** １９．７ １２１ １０．４
ｂ．用借款弥补的亏空
１４７
１７．６
１９６
２０．８
２５５
２３．８ ２９８ ２５．５
支出*
８３６
１００．０
９４１ １００．０ １０７２ １００．０ １１６８ １００．０
ａ．党
６
０．７
６
０．６
８
０．７
７
０．６
ｂ．政府
ｃ．军队
ｄ．借款和赔款还本付息
１６０
３７３
２４４
１９．１
４４．６
２９．２
１５１
３８８
２３８
１６．１
４１．２
２５．３
１６３
３９０
２９４
１５．２ １６０ １３．７
３６．４ ５１２ ４４．６
２７．４ ３０２ ２５．９
ｅ．其他
５３＋＋
６．３ １５８II＋＋ １６．８ ２１７＋＋ ２０．２ １７８＋＋ １５．２
＊除 １９２８—１９２９ 年外，包括征