措施对盐务进行控制（而不仅仅是咨询和审计），为此这几个国家迫使日益
① 见郑英还：《中国邮政通讯及其现代化，1860—1896 年》。
破产的袁世凯接受这个条件。因此，１９１３ 年 ４ 月 ２６ 日的善后借款协定第 ５
款规定，在财政部下面设立盐务署，内设“稽核总所，由中国总办一员、洋
会办一员主管”。在每个产盐区设稽核分所，“设经理华员一人、协理洋员
一人，会同担负征收、存储盐务收入之责任”。
一个毫不掩饰的外国利益集团在中国的盐税收入中插了一手，爱国主义
情绪正确地把这种情况看成是对主权的一种侵犯；在有些省份中国经理和外
籍协理并列，看起来很像条约港口海关中外国税务司和中国监督名义上分享
权力的海关的那种安排。也许还由于盐政是中国政体的更密不可分的一部
分，具有平衡国内收支的微妙作用和长期的利益，任何外国的作用从根本上
说是特别令人烦恼的。海关是继对外贸易的成长而发展起来的新事物，而稽
核总所则与之不同，开始就只表现为一个新的行政集团介入了一个包括盐的
生产、运输、税收和销售的长期存在的中国财政体系。稽核总所被硬加在这
些传统安排之上，以确保所征之税真正可以被中央政府用来偿还善后借款，
所以它在一段时期内确实取得了实际上对盐的生产和销售的控制大权。但是
这种控制除了保证分期归还善后借款分期偿还表上的本利外，与类似的发展
和保护国际商业的任何持续和特定的外国利益没有联系。得到好处的主要是
控制北京政府的人， １９２２ 年以后，主要是地方军阀。
由于稽核总所的外国会办及其外籍属员是欧洲银行家的代表，而欧洲银
行家又分别得到各自政府的支持，所以他们不仅仅是第 ５ 款中可以自由解释
的文字所暗指的那种副手。但是没有出现像赫德建立的海关那样的国中之
国。在盐务稽核总所的初期，外国施加了最大的影响，当时袁世凯中央集权
的努力看上去有一定的希望，而袁总统也支持盐务稽核总所的第一会办丁
恩。丁恩（１８５４—１９４０ 年）是一个以前在印度任职的文官，先在北印度任盐
税专员，然后任印度货物税和盐税第一总税务司；１９１３ 至 １９１７ 年在华任职
期间，他负责一些意义深远的盐税改革，但他决不是另一个赫德。①财政部长
和中国的总办，不是对丁恩所干的一切给予形式上批准的十足的傀儡，相反，
他们自己代表尽管是保守主义的、但却是民族主义的中央集权的官僚政治潮
流，他们的利益在一段时期与外国辛迪加的利益是一致的，而且乐于利用外
国的存在可能提供的这类压力，以对付地方上的离心力量。
此外，盐务署的外籍雇员从来没有超过 ４０ 至 ５０ 名（１９１７ 年为 ４１ 人，
１９２２ 年为 ５９ 人，１９２５ 年当中国雇员共有 ５３６３ 人时为 ４１ 人），而在民国初
期，在海关工作的外国人就超过了 １３００ 人。②与海关不同，大批的中国工作
人员不受外籍会办的控制。也许有十几名外国人担任北京外籍会办手下的行
政人员，余下的人则在几个产盐区担任审计、经理、协理、或帮办。由于他
们及与其地位相当的中国同僚所检查和审计的，不是一种对外贸易，而是中
国国内的商业和财政制度的一个主要组成部分，中国的同僚不大可能降低到
海关监督那种基本上是多余的地位。外籍工作人员并不深入迷宫般的盐务网
络的基层，这与以外国援助进行改革的盐务署的中国人员正好相反。就海关
而言，外国人既是被管理和抽税的活动的主要参与者，又是管理者和征税人，
１９２８ 年以前还是支付贷款和赔款的大量税款的最后接受人。但是盐务方面的
外国的具体利益，只限于保证把收入按时付给外国财团的银行。到 １９１７ 年 ７
① 关于丁恩进行的一些改革，见 S。A。M。阿谢德：《中国盐务的现代化：1900—1920 年》。
② 日本外务省：《中国雇聘外国人人名录》。
月，关税收入已经增长到能够支付善后贷款以及以前以关税为担保的贷款。
从此，偿还善后贷款与盐务署中外国人的存在只有间接的联系了。
盐务会办是一个英国人，外籍工作人员中几乎一半也是英国国民，这些
事实加强了英国在北京和长江流域的影响。（在稽核所的外国人中，日本人
的人数仅次于英国人。）两名总办对“盐余”——即超过善后借款分期支付
数的盐税——的控制，是根据借款协定的条款进行的，这些条款要求全部收
入一并存入外国银行，“非有总、会办会同签字之凭证，则不能提用”。这
使丁恩在北京有很大的影响，但是，条件是地方当局和军事将领要继续汇来
大量盐税。１９２２ 年以后，所报的盐税总额和中央政府所收的份额都急剧地减
少了。当关税收入仍实行中央集权制时（甚至在军阀统治的鼎盛时期也是如
此），中外共同负责的稽核所没有、也不打算阻止各省扣押盐税收入。丁恩
的后任是甘溥和韦礼敦两人：前者也是前北印度盐税专员，于 １９１８ 年起任会
办；后者原为英国外交官，长期在华任职，从 １９２３ 年起任会办；他们两人的
影响必然比丁恩的影响小得多。把前海关官员、俄国人葛诺发安置在监督善
后借款支出的审计部门负责，把德国人朗普安置在一个涉及未来中国政府借
款的部门担任领导工作，这对他们代表的两国政府没有带来什么利益：葛诺
发只被告知中国人让他知道的事，朗普从来没有被请示过。
经济利益
外国在中国的存在是一清二楚的，但是其中隐藏着一件怪事。在民国初
期，外国商号、投资、贷款和人员在中国经济现代部类的重要部分中，占支
配地位。但是，现代部类虽然在同时代的史料和追溯性的研究中，有突出的
记载，它仍是中国经济的一小部分。外国和中国的现代企业都稳步发展，但
在 １９４９ 年前都不显得很大。晚至 １９３３ 年，国内总产值的 ６３—６５％来自农业，
完全没有外国的参与。南满铁路公司在满洲经营一批试验农场，但是在中国
的任何地方都没有生产主要出口农产品（茶叶、丝、植物油和油制品、蛋制
品、皮革和皮制品以及猪鬃）的外资种植园，更不用说生产大米、小麦、蔬
菜和棉花等主要作物的这类种植园了。手工业生产也没有外国人参与，在
１９３３ 年占国内生产总值的 ７％，而同时期外国份额相当大的现代工业占 ２．２
％。帆船、大车、兽力和人力运输工具的交通，为现代运输部门的三倍（占
国内生产总值的 ４％），而在现代交通部类中，外国拥有或经营的铁路和外
国轮船又显得非常突出。中国的对外贸易，甚至它的港口间的贸易，主要通
过外国船只进行，但是对外贸易总额，肯定从未超过（也可能从未达到）国
内生产总值的 １０％。不妨假设，如果全部外国拥有、控制、经营的或受外国
影响的企业在 １９１５ 年已经被国有化，欠外国债主的一切公私债务都被取消，
那么产生的可以用于经济和社会发展（不妨再这样假设）的“剩余”，如与
占国内净生产总值 ３７％的潜在剩余相比，也是微不足道的，后一个数字是卡
尔？里斯金根据 １９４９ 年以后经过财富和收入的再分配可以取得的剩余计算出
来的。①
但是，外国的工商业者及其资本依然是存在的。现在我们不妨观察一下
他们采取的形式和施加的影响。②
贸易
１８３２ 年就有的怡和洋行和 １８６７ 年在上海开始营业的太古洋行，是最有
名的两家英国商行。不像许多“中国的老字号大店铺”，两者都经受住了 １９
世纪 ７０ 和 ８０ 年代的激烈变化，在这段时期，商人自行进口在市场销售的做
法被“委托商”所代替。怡和的总行设在香港，其分支行则分设在各大港口。
除了它的总的对外贸易部门和许多代理商号外，怡和洋行还控制着怡和轮船
公司（它拥有的 ４１ 艘轮船是沿海和长江的主要力量）和庞大的怡和洋行货
栈。它还在上海经营一家大棉纺厂（怡和纺织公司）和一家缫丝厂；代理俄
国外贸银行、有利银行以及许多海运和火灾保险公司及几家航运公司；并与
汇丰银行有密切联系。太古洋行稍小一些，但它除了在上海设总行外，还在
其他 １４ 个港口设有分行。它经营太古轮船公司，在长江和沿海有 ６０ 多艘轮
船；在香港经营太占制糖公司及太古码头和工程机械公司；还有许多经营航
运和保险业的代理机构。（在第一次世界大战前，２００ 多家欧洲保险公司由
上海的商号代理业务。）仁记洋行也是在华的一家英国老洋行，在更早时期，
在广州、福州、天津和长江几个港口设有分行。但在 ２０ 世纪的第二个十年，
① 卡尔？里斯金：《现代中国的剩余和停滞》，载德怀特？H。珀金斯。《历史剖析中的中国现代经济》，第
49—84 页。
② 以下所引的统计资料主要取自以下的来源：严中平：《中国近代经济史统计资料选辑》；侯继明：
《1840—1937 年中国的外国投资和经济发展》；萧亮林（音）：《中国的对外贸易统计，1864—1949 年》。
它在上海、香港和福州只有办事处。它主要经营茶丝出口，经办设有许多代
理机构的一般委托业务、上海的房地产交易以及航运和保险业的代理机构。
老公茂洋行成立于 １８７５ 年，是最早几家只作为“委托商”经营业务的商行之
一，进口由中国商人按契约方式购买的货物。它还在上海经营老公茂纺织公
司。还可以继续列举，例如，天祥洋行出口茶叶，进口成匹棉布，经营航运
和保险业务，等等；但是还应指出，在民国初期英国商人面临日益增加的德、
日竞争。
１８５６ 年起设在上海的兴成洋行，是上海最老的德国洋行，在香港、广州、
汉口、天津和青岛设有办事处。它是著名的工程公司和提供工厂和铁路成套
设备的承包商，还因它的保险代理机构以及它的广泛的进出口业务而广为人
知。礼和洋行在 １９ 世纪 ４０ 年代已经开始营业，也许是最大的德国洋行。它
是航运代理商，经营扬子码头公司，出口羊毛、草帽缏、蛋制品和猪鬃，尤
以进口德国重型机械、铁路和采矿设备（例如为汉冶萍钢铁公司和它的萍乡
矿局进口）以及兵器（它是克虏伯兵工厂在华的唯一代理商）最为闻名。它
设在上海九江路的总办事处是 １９０８ 年公共租界中最大的建筑。在香港和六个
条约港口设有分支机构。第三个重要的德国商行是美最时洋行，它于 １８６６
年在香港开业，１８７７ 年在上海设办事处。它是北德劳埃德公司在华的代理
商，经营长江的河航和上海的张家浜货栈。
日本最大的商行三井物产会社在华的分支机构，设在上海和其他 １０ 个地
方。除了代表日本主要制造厂和保险公司外，三井还代理几个著名的英国、
欧洲和美洲商行的业务。它开办自己的轮船航线，经营两家纺织厂（上海纺
织公司和三泰纺织公司）。
在出口贸易方面，外国商人在此之前已经与以下两项业务发生紧密的关
系，一是设立收购机构，从分散的小生产者那里取得供应；一是为出口物资
进行分等、捡选和初步加工。到 １９ 世纪后期，除了某些加工工作（例如俄国
商人经营的蛋制品、皮革和砖茶的加工）外，这些业务的大部分已由中国商
人负责。就茶而言，外国商人几乎总是从港口的中国商人那里大批购买。现
代的缫丝厂虽然由欧洲人引进，但在 ２０ 世纪开始时大部分厂为中国人所有
（有时有欧洲人——通常是意大利人——当经理）。货物一旦在条约港口卸
货，中国商人在进口贸易中的作用甚至更加突出。从 １９ 世纪 ６０ 年代起，随
着轮船航运的发展，例如，从事进口棉织品或鸦片的中国商人，往往越过小
的港口，而直接在上海和香港购买。虽然洋行在小港口没有被排斥出去，但
有些分支机构关闭了，留下的则把业务集中在收购出口货和销售更专门的进
口货方面，而不去销售大宗货物，这项业务主要由中国人经营了。这样，民
国初期外国商行的业务在很大程度上集中在大的条约港口，典型地作为委托
代理商而在实际上进口售给中国商人的外国货，和从这些地方出口中国货（经
过一定的加工）。①
纽约的美孚煤油公司在 １９ 世纪 ８０ 年代，把它的第一批煤油运到中国，
再由太古和怡和等洋行经销。在与怡和洋行就指定该行为美孚煤油公司在亚
洲（包括中国）的长期销售代理商一事进行的漫长谈判失败后，美孚煤油公
司着手建立它自己的市场销售机构。在一开始，它只在上海把煤油售给在“内
地”包销的中国商人。但是不久美孚煤油公司就在大港口设驻地经理，并在
① G。C。艾伦、奥德丽？G。唐尼索恩：《远东经济发展中的西方企业：中国和日本》，提供了详细的记载。
那里建立巨大的贮存设施。他们指定中国“承销商”，并与之订立契约，严
密地监视这些代理商及其下的许多小代理商的销售。“例如在有些地方（如
芜湖），纽约公司的手已经伸向街头的小贩。”①专门制作的中文小册子和招
贴，宣传美孚的有奖的“德沃”牌和更便宜的“鹰”牌煤油。免费分发和低
价销售的带玻璃罩的小锡油灯（著名的“美孚”灯），为煤油建立了市场。
到 １９１０ 年，美孚煤油公司向中国运送它煤油总出口量的 １５％。（１９３５ 年的
一项农村调查发现，５４％的农户定期购买煤油。）美国的推销员（许多人有
大学学位）通过签订保证回国路费和提供续约可能�