1948年11月15日中共中央专门发出《关于军事管制问题的指示》，指出：“根据各地管理新解放城市的经验，实施军事管制的办法，甚为有效。”文件提出了城市实施军事管制的九项任务：一、肃清反革命的一切残余势力；二、接收一切公共机关、产业和物资；三、恢复和维持正常的社会秩序，消灭一切混乱现象；四、收缴一切隐藏在民间的反动分子的武器及其他违禁物品；五、解散一切反动党团组织，收缴他们的各种反动证件，登记各级负责人，登记后对少数反动分子实行管制；六、逮捕战争罪犯和罪大恶极的反动分子，没收那些应没收的官僚资本；七、建立系统的革命政权机关；八、整理、建立共产党的组织；九、在工人职员中、青年学生中，进行切实的宣传组织工作，在可靠的基础上，建立工会、学生会及新民主主义青年团等群众组织，作为城市革命政权可靠的群众基础。人民解放军总部相继颁布了《关于新解放区军事管制条例》和《关于新解放城市军事管制时期的各项政策》等，对军管的性质、任务、方式、期限等作了更加明确的规定和要求，从而使军事管制制度不断完善。1949年3月5日，毛泽东在中共七届二中全会报告中进一步明确指出：“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市。”“党和军队的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。”同年9月29日，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第十四条规定：“凡人民解放军初解放的地方，应一律实施军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时召集各界人民代表会议。”“军事管制时间的长短，由中央人民政府依据各地的军事、政治情况决定之。”从此，军事管制制度以临时###的形式正式确定下来。
一、城市军事管制（2）
军事管制制度，产生于解放战争后期和新中国建立之初，中国新旧社会交替急剧变化的历史时期。新中国建立之初，新解放城市的社会状况的特点是：敌人的军事集团已被消灭，但残存的武装力量如特务、匪徒和持枪的散兵游勇还大批地存在，社会秩序比较混乱；广大人民群众还没有组织起来，人民的政权还没有系统地建立，尤其是革命的法庭、警察等专政工具还不健全。在这种非常的特殊时期，执行人民解放军的军事管制就势在必然。所以，1948年11月中共中央在新解放的大中城市管制的经验中指出：新解放的城市，成立军管会，执行军事管制的办法，甚为有效。
军管会的优越性有：第一，只有依靠人民解放军这种武装的集团，才能给敌人以巨大的威慑，迅速消灭国民党残余势力，摧毁国民党政权，把城市完整地交到人民手中。第二，军事管制又是一种军政合一的组织形式。它既担负着实施人民民主专政的职能，可以有效地打击敌人，同时又为发扬人民民主创造条件，成为大中城市解放初期，打碎反动统治阶级旧的国家机器和建立人民民主专政新的国家机器最好的组织形式。在对敌人实行专政的同时，对人民实行民主。军管会的许多干部同时就是各级人民政府的成员。人民解放军战斗队、工作队的光荣传统在这里得到了很好的体现。这种双重任务的完成正是新解放城市走向新民主主义和社会主义的需要。也只有解放军的军管会才能担负这种双重的使命。第三，军管会作为初级的过渡性的政权形式，还具有灵活性和试验性的特点。正如1948年11月《中央对新解放大中城市管制经验的通报》中指出的：在军事管制委员会之下，一方面可成立委任式的临时政府，另一方面，凡带紧急性、临时性或试验性的处置，均可以军管会的命令实行之。行之有效者，将来以法令手续肯定之；行之不便需修改或废弃者，可以军管会命令改变或取消之；行之取得经验而须改进者，或即以军管会命令加以补充，或留待将来在法令上改进。
不久，中共中央转发的《华东局关于接管江南城市的指示草案》中，明确提出：对新收复的人口在5万以上的城市或工业区，均应实行一个时期的军事管理制度；在占领城市初期，应指定攻城部队直接最高指挥机关军政负责同志与地方党政若干负责人，组织该城市的军事管理委员会；军管会为该城最高权力机关，凡入城部队及党政军民机关与各接管工作人员均须接受军管会的统一指挥。根据工作需要，军管会下设若干机构。采取的组织形式和步骤是：解放一个城市就接管一个城市；中央直辖市和重要的大城市的军管会领导人由中央和军委直接任命；省会城市及腹心地区和交通干线上的重要城市，都由所在各省、专区的兵团、军负责接管；其他中、小城市，则由驻该地区的师、团进行接管；各省会、专区市均成立军管会，由所在的兵团、军的主要领导，担任军事管制委员会的主要领导；城市接管工作均由军管会负责组织实施。
由于军管会对新解放的城市担负着紧急接管任务，因此往往在解放城市之前，中共中央和中央军委即开始了该城市的军管会的组成人选和筹划工作。如北平市是1949年1月31日解放的，1948年12月8日中共中央和中央军委即任命了叶剑英为北平市军管会主任兼市长；天津市是1949年1月15日解放的，1948年12月中央和军委就任命了黄克诚为天津市委书记兼军管会主任。上海市军管会主任陈毅在总结上海市军管会工作时说：我们在部署渡江解放宁沪时，即已着手接管上海的准备工作，成立了各种专门委员会从事专门研究。由于军管任务之重要，中共中央和中央军委对军管会领导人的选任高度重视，军管会主任都是任命驻军的第一把手或重要军事领导人担任。如：南京市军管会，先是刘伯承任主任，宋任穷任副主任，尔后，粟裕任主任，唐亮任副主任；上海市军管会，陈毅任主任兼市长，粟裕任副主任；杭州军管会，谭友林任主任；西安市军管会，贺龙任主任，贾拓夫、赵寿山、甘泗淇任副主任；北平市军管会，先是叶剑英任主任兼市长，尔后是聂荣臻任市长兼主任；太原市军管会，徐向前任主任，罗瑞卿、赖若愚、胡耀邦任副主任；天津市军管会，黄克诚任主任，黄敬任市长兼副主任（后黄敬任主任）；武汉市军管会，谭政任主任，陶铸任副主任，张平化任第二副主任；南昌市军管会，陈正人任主任；长沙市军管会，萧劲光任主任，王首道、陈明仁任副主任，福州市军管会，韦国清任主任；广州市军管会，叶剑英任主任，赖传珠任副主任；桂林市军管会，陈漫远任主任，何伟、钟伟任副主任；贵阳市军管会，苏振华任主任，曾固、赵健民任副主任；重庆市军管会，张际春任主任，陈锡联、张霖之任副主任；成都市军管会，李井泉任主任，周士第、王新亭、阎秀峰任副主任；昆明市军管会，陈赓任主任，周保中任副主任；兰州市军管会，张宗逊兼任主任，张德生、吴鸿宾、韩练成、任谦任副主任；西宁市军管会，冼恒汉任主任，张国声任副主任；银川市军管会，杨得志任主任，马鸿宾、朱敏、曹又参任副主任。
由于接收和管理城市，是人民解放军面临的一个新任务，所以执行接管任务的人民解放军入城前普遍进行了认真的准备工作。根据陈云1948年11月在东北率领4000名干部接管几个大城市，特别是他担任沈阳市军管会主任，接管沈阳市的经验，军管会入城前，充分做好必要的准备工作十分重要。
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一、城市军事管制（3）
中共中央西北局为了搞好城市的接管工作，第一书记彭德怀和第二书记贺龙在1949年2月在西柏坡党的七届二中全会时，即商量：由贺龙专门前往东北取经，学习东北接管城市、恢复生产等经验。贺龙在就任西安市军管会主任之前，专程前往东北一趟。入城前的准备工作主要有：
组织准备和思想政治动员。担任军管会的干部，挑选比较精明强干的干部，政治上、政策上等诸方面均较全面。为使干部懂得城市接管的重大意义，各部队军管会组建后，都十分注重抓好担负城市接管干部的思想工作。如北平市，早在1948年冬，在人民解放军发起的平津战役的隆隆炮声中，叶剑英即同彭真一起被召到西柏坡毛泽东简陋的办公室里，领受了接管北平的重任。毛泽东满怀期望地对他们说：这次接管北平，影响到中外，你们务必达到像沈阳、济南那样的接收和管理成绩，不要落在沈阳和济南之后，特别要防止出现一些“左”的做法。按照党中央的通知，从各地抽调的参加接管北平的干部，先到保定集中。1948年12月17日，中共北平市军管会主任兼市长叶剑英在市委第一次会议上作了重要讲话。他说：这次接管北平，意义十分重大。北平是一座中外闻名的历史文化古城，接管工作进行得如何，直接关系到共产党和解放军的声望，也影响到其他尚待解放城市的接管。我们每个人都要认清自己肩上的责任。叶剑英对进城初期的主要任务作了简练的概括，这些任务是：迅速消灭混乱现象，安定社会秩序，系统地进行接管工作；肃清反革命残余；动员力量，向城市输送煤、粮等生活必需品，力求保证对城市人民的供应；迅速恢复生产。他特别告诫大家：要严格执行政策，遵守纪律，注意保持无产阶级的优良作风，防止剥削阶级思想作风的侵蚀和影响，防止少数人腐化堕落。12月下旬，接管人员先后抵达北平城西南的房山县。叶剑英和彭真又利用解放军同傅作义谈判的这段时间，抓紧训练接管干部，组织大家学习党中央《将革命进行到底》的新年献辞和毛泽东关于时局的声明，提高对全国形势与和平解放北平必要性的认识，进一步明确军管时期的任务和政策纪律。叶剑英给接管干部作了几次形势报告，他说：将革命进行到底，消灭反动势力，特别是消灭国民党军队的办法有两种，一是用武力解决，一是通过和平谈判，将国民党军队和平改编。消灭反革命军队是要消灭作为四大家族支柱的武装力量，而不是把他们个个杀掉。因此，用和平谈判、和平改编的方法，解决反动军队，一样可以达到消灭反动势力的目的，这与将革命进行到底是完全一致的。
熟悉城市情况。中共中央在转华东局《关于接管江南各城市的指示草案》中指出：在进入城市实行接管之前，应多方收集该城有关材料（事先应特别注意收集该城地图及电话簿），调查该城一切机关、工厂、仓库的具体情况及位置，并针对该城的实际情况来建立接收组织和配备干部，以便入城后有计划有步骤地实行按系统整套接收。西北局早在西安解放的前3个月，就开始了接管西安的准备工作：成立了接收西安准备委员会，负责训练干部，收集西安市的各种情况，研究政策，草拟接管的各种条令、条例等。接管上海的几千名干部，提前20多天集中在丹阳集训。各部队把从敌人那里缴获的、中共地下组织调查的和城市居民提供的有关城市的各种材料，如历史沿革、工商业和金融情况、国民党党政军机构设置、教育文化机构、物资储存，以及民情风俗、文物古迹等材料，收集整理出来，印发给干部战士阅读、讨论。
政策集训。各部队为把中共中央关于城市工作的方针政策同每个城市的实际结合起来，开办集训班，研究和制定具体政策和措施。比如，如何对待国民党政权机构及其成员，管理市场、货币等，一项一项研究，制定出具体政策和措施。通过这样的集训，使干部掌握了关于城市工作的各项政策，也使少数干部克服了无政府无组织状态，加强了请示报告；克服了急躁情绪，避免了把农村阶级斗争的一套办法机械地搬到城市中来。第三野战军在解放上海前夕，对凡能想到的涉及政策的各种问题，都作了周密的研究。不仅如此，他们还制定了许多具体措施。比如，对如何保护宋庆龄的人身安全、人民政府挂什么牌子、如何颁布政府法令、怎样清除垃圾等问题，都做了细致的安排。就连进城后怎样使用抽水马桶、开关电灯、乘坐电梯等，都派专人上课。一次，仅仅为了讲解保管城市档案的目的和意义，陈毅就给接管干部讲了一个多小时的课。
纪律教育。部队良好的入城纪律，对于稳定人心、打开局面起着很好的作用。所以各部队在入城之前，普遍都制定了《入城守则》、《城市生活注意事项》等规定，要求指战员严格执行。如华东局对接管江南城市的部队干部及接收人员提出必须坚决遵守10项入城守则：第一，一切机关、部队、公营企业人员、采购人员、民兵、民工凡未持有军管会所发之通行证，或配带军管会特许之证章者，一律禁止出入市区及工厂区。严厉处罚一切破坏秩序、损坏公物及盗窃国家财产的分子。第二，一切接收人员与入城工作人员，必须严格遵守“三大纪律八项注意”，坚决执行人民解放军总部及华东军区所颁布的一切命令法规。严禁无纪律无政府现象。第三，入城部队只有保护城市工商业之责，无没收处理之权。除易于爆炸和燃烧的物资，如炸药、弹药、汽油等，应迅速疏散出城并呈报军管会处理外，严禁搬运机器、物资和器材，严禁擅拆车辆及零件。第四，除敌方武装散匪及其他持枪抵抗的人员应加俘虏，及重要特务间谍与破坏分子和重要战犯应加逮捕外，严禁乱打人乱抓人的现象。第五，任何部队有收集散在战场上的弹药、武器、其他军用品及军用物资之责，但无单独处理之权。必须开列清单呈报军管会转报华东军区统一处理。严禁各部队后勤供给人员离开本身职务投机取巧、乱抓物资或抢购物资。第六