里所唱的，官管官，官官管。官就是管，管就是官。官，就是管人管事管钱的，没有服务的任务。人民政府当然不是衙门，但在高度集权的计划经济体制下，“管”的功能仍很突出，人要管，事要管，钱就更要管。该管不该管的都要管，服务的功能就不大想得起来。
政府一旦是管制型的，就很难规范。为什么呢？因为一个管制型的政府总是难免高人一等，唯我独尊。它甚至想不自高自大都不可能。道理也很简单。一个是管人的，一个是被管的，能平起平坐吗？所以，管制型的政府即便要规范，那也只会想到去规范别人，不会想到自己也需要规范。相反，如果政府是服务型的，那它就一定是规范化的，也一定是谦恭亲和的。这几乎用不着解释。你见过一个服务生趾高气扬吗？你见过一个服务生指手画脚吗？你见过一个服务生不按规范动作，想怎么着就怎么着，还瞪着眼睛说“用不着告诉你为什么”吗？
由此可见，规范化的政府必定是服务型的，服务型的政府也必定是规范化的。这正是现代政府的特征。所谓“现代政府”，其实就是“法治政府”。法治政府和非法治政府、现代政府和非现代政府的区别，就在于前者服务，后者管制，前者必须规范，后者只要规矩。规矩和规范是不同的。规矩是一个“非法治社会”的概念，更多地具有道德、礼仪和约定俗成的意味，其作用也主要是“软控制”而非“硬制约”。比如一个人“不讲规矩”，其实奈何他不得。但对于一个“管制型机构”来说，有规矩也就够了。所以中国古代的衙门是“有规矩，无规范”。
革命战争年代的政府则可以说是“有纪律，少规范”。纪律和规范也不一样。规范是法治概念，规矩是伦理概念，纪律则是组织概念。有组织就有纪律，有纪律才有组织，合起来就叫“有组织，有纪律”。这在革命战争年代十分必要，也非常正确。但是，革命党一旦转变为执政党，并建立起人民当家做主的法治政府，就不能“只有纪律，少有规范”，或“只有规矩，没有规范”了。与此同时，“规范化政府”的问题一旦提到议事日程，这个政府也必定要由“管制型”转变为“服务型”。这是历史的必然，也是逻辑的必然。
事实上，成都在建设“规范化服务型政府”时所做的第一件事，便正是“转变观念”，并由“转变观念”而“转变职能”、“转变态度”、“转变方式”。这里面又包括四个内容，即“何为本位”、“该干什么”、“怎样去做”、“如何问责”。管制型政府的任务是行使权力管制社会，执行这个任务的则是官员，因此是“权力本位”和“官本位”。服务型政府则相反，是“公民本位”和“社会本位”。它的宗旨是为公民和社会服务，并由此承担着服务的任务和责任。服务得好，就是好政府；服务不好，就要追究责任。为了保证能够提供良好的服务并确实能够追究责任，就必须规范。也就是说，纳入法治的体系。
弄清了“何为本位”，也就明白了“该干什么”，这就是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，包括为市场主体提供服务。有个企业家说，我们都是靠改革开放和国家政策富起来的，但是积累一点资金也不容易。我们在下面，并不知道宏观的情况，常常是看见别人赚钱也跟着投。如果一笔钱投进去，投到一半你才说不行了，我们损失大，国家损失也大。那么，什么多了，什么少了，你能不能及时告诉我一声？这就是政府该干的事情了。这样的事还有很多。比如规划局就该做规划，公安局就该管治安，发改委就该谋发展、搞改革，而不是一天到晚拿着一枚公章一支笔忙审批。有所不为才能有所为。有所不为，就是让守法者感受不到政府的存在；有所为，就是让违法者处处感受到政府的存在。
吹皱一池春水（3）
这其实也就是“正名”。名正则言顺，剩下的事情也就顺理成章。首先，政府的角色必须重新定位，不能再是“官老爷”或“包工头”，而应该是“导航台”、“管理员”和“服务生”。其次，角色转变了，态度也会变，即由“居高临下”变成“笑脸相迎”，由“指手画脚”变成“出谋划策”，由“防范管制”变成“保驾护航”。第三，工作方式也得改变，不能再像过去那样端坐在机关里，批条子，盖章子，读文件，打哈哈，迎来送往，等因奉此，一杯茶，一支烟，一张报纸看半天。这就要制定服务标准，规范服务流程，构建服务模式，才能保障服务品质。最后，还必须设立评估组织，确定评估方法，完善评估体系，并建立激励和约束的机制，以保证这个政府确实是规范化和服务型的。
毫无疑问，这样的政府，就是现代意义上的政府，也是党和人民希望建设的政府。难怪公民、企业和社会团体举双手赞成了。不少朋友都好心地建议，要我去访问一些农民、市民和企业家，请他们现身说法，这样就更有说服力。我说不必。因为我不可能遍访全市。找几个“代表人物”，人家会说那是“托儿”，不如没有。人是理性的动物，有些事情只能诉诸理性。只要理性地看待问题，其实都能得出正确的结论。至于成都市是不是当真像他们所说的那样做了，大约也只能请怀疑者自己来“眼见为实”。我是暗访过的，发现情况确如其言，并无夸大不实。不足之处有没有？肯定有。不满之人有没有？也肯定有。但是，建设“规范化服务型政府”这个大方向是对的，成都的市民和企业在总体上也是欢迎、赞同和拥护的。过去，他们和政府打交道，心发憷，嘴发软，腿跑断，腰弯酸，现在则理直气壮地坐享其成，还可以品头论足说三道四，能不拍手叫好吗？
其实最大的受益者还是政府自己。因为只有当这个政府是“规范化”和“服务型”的时候，它才最能体现“立党为公，执政为民”的宗旨，也才充分地是人民的政府。一个政府能够实现自己的愿望，这难道不是最大的效益？更何况，当这个政府在进行着观念的转变、职能的转换、结构的调整和方法的更新时，它实际上也就在“自我再造”。再造是能获得生机的。按照规范化和服务型的要求自我再造，就是人民政府增强活力永葆青春的“强本之方”。
让我们荡起双桨（1）
法治的政府必定是民主的，民主的政府也必定是法治的
成都的“规范化服务型政府”是法治的，也是民主的。如果说“规范化”更多地具有法治意义（依法行政），那么，“服务型”就表现出一种民主精神（为民服务）。民主并不就是选举，就是投票，就是少数服从多数，它首先是“人民做主”。做主的既然是人民，服务的就肯定是政府。政府服务，是“人民做主”的逻辑结果。因此，一旦政府是民主的，它也就必须是服务型的。如果不是服务型的，那就不可能真正是民主的。
事实上，民主与法治有着不解之缘。历史上的政体，无非君主和民主。君主口含天宪，“朕即法律”，乾纲独断，一手遮天，哪里用得着“法制”，又怎么可能是“法治”？所以，一个君主制的国家，一旦开始立法、立宪，那就意味着向民主制度的转变；如果这个国家已经法制健全，依法治国，就连君王也要服从法律（王在法下），那它就可能是名义上的君主制国家，实际上的民主制国家。相反，如果有法不依，执法不公，违法乱纪，无法无天，不把法律放在眼里，那就不大可能有什么“民主”。就算有，也不充分。因此，法治的政府必定是民主的，民主的政府也必定是法治的。
无独有偶。成都的“基层民主政治建设”恰恰从规范政府开始，这就是“开放三会”。所谓“开放三会”，前面已经讲过了，就是向群众和公众开放区（市）县的党委全委会、政府常务会和人大常委会。党委全委会向党员群众开放，政府常务会和人大常委会向社会公众开放。其中首先开放的，则是政府常务会。这是成都市新都区“基层民主政治建设”所做的第一件事。
这项改革的意义，一般都理解为“民主决策”和“科学决策”。这当然并不错。“开放三会”，确有广开言路、集思广益的意义。但我以为，它和建设“规范化服务型政府”其实有异曲同工之妙，这就是规范。也就是说，建设“规范化服务型政府”和“开放三会”，其实都在“规范政府”，只不过前者是“硬规范”，后者是“软规范”；前者是 “用法律来规范”，后者是“用民主来规范”。
民主也能规范政府吗？能。只要这个政府是民主的，民主对于它就是规范，而且在某种意义上还是更重要的规范。首先，人民政府本身就是民主的产物，它是在民主的框架下通过法定程序建立的；其次，用来规范政府的法律也是民主的产物，它是在民主的框架下通过法定程序设定的；第三，召开党委全委会、政府常务会和人大常委会，本身就意味着决策必须民主，不能只由一个人或少数人说了算。因此，民主在事实上已经规范着政府。
这就有问题了。既然民主已经在规范着政府，又有什么必要再做改革呢？这里面其实有一个民主的规范如何落实的问题。我们知道，民主的规范是一种“软规范”。公民的意志即所谓“民意”，是隐藏在法律、法规和法定程序当中的，并不能让人一目了然地直接感觉到。这样一来，当区（市）县的党委委员、政府成员和人大常委关起门来召开党委全委会、政府常务会和人大常委会时，这些会议是否规范，是否能够体现民意，就只有他们自己知道了。也就是说，在这种情况下，他们其实是“自己规范自己”。借用一个伦理学的名词来说，就是“慎独”。“慎独”是不怎么靠得住的，比较靠得住的是有眼睛“盯着”。这就需要“开放”，让与会者直接感受到民主的监督。这时，民主的规范仍然是“软规范”，主要是在心理上造成一种“规范感”，但分量却不同。隐藏在法律、法规和法定程序当中的“软规范”是“间接规范”，不一定能够意识到；现在的“软规范”却是“直接规范”，不可能视而不见。
因此，适度开放三会，就有利于对政府的“民主规范”。值得注意的是“适度开放”这四个字。比方说，开放到哪一级，规模多大，能否电视直播，怎样才能既广纳民意，又保证效率，所有这些，都必须也只能在实践中加以解决。在这里，重要的是实践，空谈是没有用的。
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让我们荡起双桨（2）
其实，不但政府需要民主的规范，而且民主也需要法治的规范。民主是需要规范的。没有规范的民主，弄不好就是“暴民政治”。这正是许多人的忧虑所在。忧虑是有道理的，解决的办法则是依靠法治。因为民主可能失之狂热，法治却永远诉诸理性。事实上，民主总是和法治血肉相连。民主的问题，往往就是法治的问题；民主建设的进程，也同时就是法治建设的进程。没有法治保障的民主，不是失控流产，就是违背初衷。在这里，我们高兴地看到，新都区在试点改革时，始终把基层民主的建设纳入法治的轨道，这就让人欣慰。
就说全委票决和公推###。
全委票决和公推###都是为了解决领导干部的民主任免问题。其中，全委票决是针对区（市）县下属局委办负责人的，涉及“条条上”的干部；公推###则是针对乡镇领导干部的，涉及“块块上”的干部。这两套办法，我们在前面都已讲过，不再赘述，这里只讨论一下程序问题。我们知道，对于法治和法治建设来说，程序是十分重要的问题，程序上的公正远比实质上的正义重要。程序公正虽然并不能保障实质正义，但没有程序的公正，实质正义就最终会流于一句空话。因此，新都区实行全委票决和公推###以后，是不是当真选出了好干部，或者由此产生的官员是不是就那么称心如意，既合党心，又合民意，当然也很重要，但更重要的则是他们的程序是不是符合民主和法治的精神。
全委票决和公推###都有一系列的程序。所谓“全委票决”，准确地说就是区（市）县下属局委办负责人的产生办法。它的程序大体上是这样：当这些职位出缺时，上级组织部门应在全区（市）县范围内通过电视、报纸、广播、网络等媒体发表公告，公开征集报名。如果报名人数达到4人或4人以上，就由区（市）县组织的考评小组进行资格审查和组织考评，从中选出3人，进行民主推荐和组织考察。推荐和考察通过以后，即由党委全委会投票表决，差额选出可以直接任命或依法向人大推荐的人选。
再说“公推###”。所谓“公推###”，即公开推荐，直接选举。其程序简单地说，就是当乡镇党委书记职位出缺或者乡镇党委换届的时候，上级组织部门应在区（市）县范围内通过电视、报纸、广播、网络等媒体发表公告，符合条件的参选人可以通过个人自荐、联名推荐和组织推荐三种方式报名；经过资格审查、实地调研和初步考察三个程序，进入公开推荐；公开推荐大会产生两名候选人，经过组织考察进入直接选举，在乡镇党员大会上由全体与会党员每人一票直接选举产生党委书记，报区（市）县委批准。不过必须讲清楚，公推###仅限于产生乡镇党委书记，不包括副书记（纪委书记）、委员和正副乡镇长。新任乡镇党委书记当选后，如果适逢乡镇党委或政府换届，那么，他可以提出副书记（纪委书记）、委员和正副乡镇长的建议名单，由区（市）县委组织部进行民主推荐和组织考察。区（市）县委同意后，副书记（纪委书记）和委员由乡镇党员代表大会或党员大会选举产生，正副乡镇长则由乡镇党委向人民代表大会主席团依法推荐，由人民代表大会选举产生。
这里面显然有一系列环节。区（市）县下属局委办负责人产生办法的环节是：公开报名、资格审查、组织