年的发展，它们的职权也扩大了。上海市政工程局议董在 １９０５ 年创立，部分
地是受公共租界工部局的成功的启发。在官方直接赞助下，地方绅商受权选
举董事管理城市服务，如道路、电灯和警务。议董具有城市政府职能的更明
① 伊懋可；《集镇与水道：从 1480 年至 1910 年的上海县》，载史坚雅：《中华帝 国晚期的城市》，第
441—473 页。关于地方名流积极参与的兴起，见本书第 1 章《清代权力机构的失衡》与《名流积极精神的
兴起》两节。
② 《嘉定县续志》，卷 1，第 4 — 5 叶。
显的标志是，议董拥有征税和司法权能。①
由社会名流管理的新公共事业，其财政基础必须是在土地正税之外。清
政府已经尽其所能防止地方名流介入土地正税系统，虽然到了 １９ 世纪，某些
土地附加税已由士绅参与的机构征收。然而，一般地说，这类附加税是杂捐，
给地方名流提供了一条介入地方财政系统的合法渠道。和更有名的厘金一
样，这类杂捐可以很容易地扩展为新税源，官府很难监督。２０ 世纪第一个 １０
年的“地方自治”活动，包括举办新式学校和警察，就是利用这类捐税。它
们的征收大多由地方名流管理，他们急切地不让县的办税人员插手这些新税
源。
产生于这类地方活动的一项制度变化，是官方明确规定“地方”征税范
围。在此以前，县政府仅有正税收入的合法“保留”部分，外加非正规的“例
定费”以补知县和下属官吏薪俸之不足。直到 １９０８ 年才建立起地方计税基
准，划定县里名流可以用来作为地方政府新事业经费的税款。在 １９０８ 年的县
治所在地、集镇和村镇的自治章程中，规定土地特别税和附加税为这类新单
位的合法税收。
１９０９ 年，在新组建的度支部的一套大型出版物中，对国家、省和地方财
政范围有详细的规定。②从这些规定中可以看出，地方士绅已经多么深地卷入
征集与动用地方税款的工作。他们向地方商业与服务业征收各种杂税，并把
所收税款用在新组建的县警察部队和新式学校。社会名流参与新教育制度特
别重要，新教育制度迫切需要新税源。现代化的学校在数量上迅速地增加（例
如，在山东，从 １９０３ 年的 １４０ 所增至 １９０７ 年的 ３４２４ 所），成为吸引社会名
流参与的新天地。地方取自商业的捐税大多避开县衙，“由士绅管理和不经
官吏之手”。①
地方名流的管理工作，伴随有大量的理论著作的出现。关注地方政府曾
经是 １９ 世纪 ６０ 年代“中兴”的一个重要部分，当时中国面临随 １９ 世纪中期
叛乱而来的混乱与破坏。②省当局所作的努力，是采用加强传统的控制和宣教
机构以巩固地方税务和秩序的基础：整饬县政，振兴儒家教育，重建地方经
济。与此同时，有的人在寻求新的途径，认为只有找到一种新办法控制社会
名流的能量，帝国体制才能存在下去。争辩者（最有名的是冯桂芬）认为地
方名流多年来非正式的政治势力不是帝国控制的合适基础，需要进一步加强
县级及其以下的行政管理。清代末期的几十年，占主流地位的思想认为，中
国政治体制的复兴有赖于对地方政府所采取的新办法。如何做到这一点呢？
问题是，是否要通过吸收社会名流到地方自治机构中来，从而达到把他们的
力量用于国家的目的，或者，一个向下延伸到村级的更官僚化的控制系统，
是否更适合中国的政治传统。
① 伊懋可：《上海的行政，1905—1914 年》，载伊懋可和史坚雅编：《两种社会之 间的中国城市》，第
240—250 页。雪莉？S。加勒特：《商会与基督教青年 会》，载同书，第 218 页。今堀诚二：《北平市民的
自治机构》，第 23—24 页。
② 《财政说明书》，20 卷。刘善述：《自治财政论》，第 25 页。孔斐力：《中华民 国的地方税收与财政》，
《远东研究中心论文选》，第 3 集（1978—1979 年），第 100—136 页。
① 张玉法：《中国现代化的区域研究：山东省，1860—1916》，第 458—459 页。 关于士绅卷入地方税收，
见孔斐力：《中华民国的地方税收与财政》。
② 见《剑桥中国史》第 10 卷，第 9 章，《长江下游的战后问题》，刘广京著。
１９ 世纪 ９０ 年代末，由国际压力突然引起的危机，使解决这个问题有了
新的紧迫感。社会名流对外国压迫者的义愤（和暗地里对不能保卫国家的满
族人统治政权的不满），导致要求扩大政治参与的范围。戊戌维新运动包含
一股值得注意的地方积极精神的潮流，它预示着利用好地方名流的力量将是
建成强大国家的唯一途径。像黄遵宪这样的改良派人士，在呼吁以地方自治
作为强国基础之时，心目中显然以日本作为榜样。黄遵宪断言，官方的控制
只能导致依赖和被动，而这正与全然觉醒的民众的素质背道而驰。①
戊戌维新运动的失败以及义和团运动的灾难，加强了要求立宪的呼声；
人们认为立宪的一个重要部份就是要求在地方政治方面实行改革。康有为在
１９０２ 年写道，地方自治对国家复兴来说是必须的。关键是动员民众的力量，
特别是动员地方名流的力量。只有在管理自己地方社区的策略方面长期研
究，才能使中国人适于在竞争的世界中生存。康有为在文章中吸收了顾炎武
在 １７ 世纪信奉的旧“封建”思想，地方人士对他们社会福利的关心远远超过
按照回避原则从别处调来的官吏。康有为认为，西方国家之所以能够动员民
众的力量，完全是那些国家的地方自治长期实践的结果。经济发展和国家强
盛必然会跟随地方政治力量的动员而来。可通过立宪制度把这些力量用于国
家，地方主义决不会减损国家的凝聚力。相反，康有为认为两者是非常紧密
地联系在一起的。②
在立宪派中间，康有为的弟子梁启超是地方自治这一新思想的最主要的
推动者。他认为自治将主要有益于中国的民气。自治绝不是一种分配权力的
方案，而是一条加强内部纪律、充实整个国家的途径。虽然没有官吏从“外
部”统治他们，但是民众会最终为一系列的社会法则激励，朝向他们共同的
目标迈进；这个目标就是国家的团结和强盛。和康有为一样，梁启超相信自
治对个人性格并最终对群体起到改造作用。立宪派的主要对手章炳麟，作为
同盟会的发言人，带头抨击“封建”思想。中国数千年以前就脱离了封建时
代，它不同于西方国家——更不必说日本了。他认为，那种以为中国适合于
实行西方变体的代议制政府的观点是荒谬的；它只会在从政者中导致追求自
我利益和相互竞争，并在地方社会中导致无政府状态。（可能是作为革命的
后果）所需要的是一个肃清腐化、纪律严明的适应统一的民族国家各种需要
的官僚政体。①
晚清官方关于地方自治的观点，大部分是由袁世凯的活动和提议形成
的。袁世凯在 １９０２ 年被任命为直隶总督后不久，即开始在天津建立现代化的
警察和教育制度。天津被列强视为它们通向京城的路线上的一个枢纽；在义
和团事件后，有效率的市政管理被认为是避免中外冲突一再爆发所必需的。
袁世凯的计划不仅包括现代的警察和学校，而且包括吸收和利用地方名流的
① 黄遵宪：《在南学会上的讲话》，载《湘报类纂》，第 307 页以下。对地方行政 的评论追溯到清初顾炎
武和黄宗羲的论著，在 19 世纪末，日本和中国学者都 研究这些论著。见乔舒亚？A。福格尔：《政治与汉
学：内藤湖南（1866—1934 年）个案》，第 182—190 页。
② 闵斗基：《清代封建论之近代变形》，见《中国近代史研究》，第 228—273 页。 孔斐力：《民国统治
下的地方自治：控制、自治和动员问题》，载魏菲德和卡 罗林？格兰特编：《中华帝国晚期的冲突与控制》，
第 272—276 页。
① 孔斐力：《晚清关于政体的种种见解》，《远东研究中心论文选》，第 4 集 （1979—1980 年），第 10—16
页。
措施。这要通过在天津府属各县实行代议制去做到。新的警察局首先在天津
县示范，进行居民普查，作为制定选民名单的基础。天津县议事会在 １９０７
年选举产生，成为清政府建立名流代议机构的样板；清政府认为，这种代议
机构在对待地方自治权限范围的问题上，应恪守基本保守的观点。在采取这
一步骤走向以名流为基础的立宪制度的同时，袁世凯开始把新式警察系统扩
展至直隶的其他地区，从而把地方治安系统牢固地置于官府的控制下，加强
了知县的权力。②
义和团事件以后列强撤出，华北地区处于无政府状态，袁世凯以名流为
基础的民主制和官府控制结合起来的试验，可看成是他对所接管的这一混乱
局面作出的反应。在日本人的影响下，较为严厉的政府控制，将会在地方名
流的合作下建立起来。
这种观点也体现在清廷自己对地方行政的看法上，１９０８ 年颁布的法令授
权逐步设置地方谘议局作为全国立宪制度的基础。朝廷认为地方自治只是传
统的绅－官关系的延伸；在自治中，地方名流能够做那些县政府不能执行的工
作：主要是在教育、公共救济和公共工程等固有士绅管理领域内。在官府密
切监督下，自治团体在地方政府中起纯粹的补充作用。当然，这里没有我们
先前在维新派分子的著作中见到的动员民众的热切呼唤。①中国地方政府的改
革将在以后的 ３０ 年中摇摆于这两种概念之间：追求动员和追求控制。
议事会和“新政”
政府支持的宪政，尽管有种种局限性，但对地方政治的冲击还是巨大的。
一旦清廷本身开始承担起有限的制度改革，建立合法的机构加以实施，地方
名流固有的积极精神便大规模地发扬出来，这正是国家机构压倒之势的威信
的标志。庚子义和团运动带来的羞辱震撼了全国，导致朝廷支持的措施出台，
从而开创了地方名流参政的许多渠道。其中首要的是 １９０１—１９０５ 年的教育改
革，首先是授权创立一套仿照日本的新式学校体制，采用西式课程。当 １９０５
年传统的科举考试制度废除，新式学校成为社会流动的标准渠道的时候，随
之而来的是名流大量参与新体制的管理。地方政府经费与人员的不足，使得
新式学校系统主要成为地方名流的事业。１９０６ 年根据敕令在各县设立“劝学
所”通常安排地方名流任董事，他们立即埋头于全县范围的基金筹集和管理
工作。正如教育是为了地方的文人学士，官方新委办的商业公所是为了商人
和厂主。和新的学校系统一样，商业公所是一种非官方负责的系统，名流活
动家可借以在公共事务中发挥作用。①
然而，采取市议事会和县议事会形式的地方自治，是县名流进入政界的
最重要的渠道。它的机构的声望接近于官府，引人注目，而它介入政府事务
的能力，似乎就是对地方精英议程上的一些长期忌讳的问题发言。其中一个
① 地方志中有很多资料谈到地方名流进入县教育系统的情况。例如，见《完县新志》，1933 年版，第 3 卷，
第 8 — 9 页，第 4 卷，第 37 页以下。另见路康乐：《中国的共和革命：广东个案，1895—1913 年》，特别
是第 4 章。关于直隶，见理查德？A。奥布：《晚清时的直隶书院及其他学堂：制度调查》，载柯文和石约
翰编：《19 世纪中国之改革》，第 231—240 页。
① 见《剑桥中国史》，第 11 卷，第 563 页，M。巴斯蒂…布律吉埃所著；及同书， 第 12 卷，第 721—825
页，白吉尔所著。
主要的议题是采取控制公共财政的某种措施，因为公共财政被看作地方官吏
和幕僚过高收益之源，对社会并没有什么益处。自 １９ 世纪 ９０ 年代末以来，
地方自治一直是维新派的战斗口号，现在已是清廷 １９０８ 年明令宣布的新宪政
纲领的正式组成部分。省谘议局代表选举法颁布后不久，清廷（在 １９０８ 年 ８
月 ２７ 日）宣布可以制订设治的城和非设治的镇乡的自治章程。１９０９ 年 １ 月
１８ 日，北京颁布了这些自治章程。②各级行政单位的自治也随之登台：１９１０
年 ２ 月 ６ 日，北京颁布府、厅、州、县的议事会章程。
建立议事会的过程首先是举行选区（１９０９ 年诏书规定的城和乡）的选民
普查，并向民众宣传地方自治。这些工作委托给县名流组成的新的自治事务
所和自治研究所。像公民权本身一样，两所管理人员限由有财产的或受过教
育的名流担任。考虑到这是崭新的事业，议事会的选举和召开如此之快是非
常惊人的。例如，在比较先进的东部省份，地方议事会在 １９１１ 年秋开会。无
论对选举和议事会实质的理解多么模糊，很显然有一股参与地方政治的强大
动力。除上述行政单位建立议事会以外，县议会的选举也在 １９１３ 年初举行，
这就是说，县选举与县城选举是不同的。是由 ２０ 人组成的每一议会，选举出
参议会，由县知事任议长。此举看来为名流参与正式的地方政府工作奠定了
新的基础，它标志着与过去体制的根本决裂。①
不管地方士绅和商人多么热心自治，最初阶段的进展速度看来很可能取
决于官方的态度。江苏虽然以有积极参与和高度商业化的名流而闻名，但在
进程中由于南京两江总督迟疑不决，而明显地受到阻碍。
清廷“地方自治”纲领的理论基础，仍然是保护官方特权。正如立宪筹
备局指出，名流管理的地方性活动的范围，从未很清楚地与官方统治范围划
分开来。所以官方的软弱必然导致名流的越权