备局指出，名流管理的地方性活动的范围，从未很清楚地与官方统治范围划
分开来。所以官方的软弱必然导致名流的越权，反之则处于无休止的争议之
中。明确划分“地方人士管理地方事务”的范围，有可能使地方名流的积极
参与和官方的压制都不至过分。地方自治必须限于“官方政府”不能执行的
职能，即官方系统无力提供的公共服务方面。这纯粹是为官僚制国家——它
把地方权力委托出去——认为合法的一种辅助职能。②教育、公共卫生、道路
维修、公共救济，加上像电气化和供水系统之类的“改善”，均属“士绅”
传统关切的范围。如今这些职能由明确的授权划定了范围，并由选举出来的
地方社区代表来管理；在朝廷看来，对于国家官僚体制的权力是一种安全和
有用的附属物。很明显，这种办法保证公共服务职能得以执行而不冒官僚政
治受到太大的政治挑战的危险。
实际上，地方议会和议事会的事务范围与传统的名流事务范围相比，并
② 芬彻：《中国的民主》，第 104 页。宪法起草局有关地方自治的工作纪要，刊 载《大清光绪新法令？宪
政》，第 2 卷，第 44—62 页。又见孔斐力：《民国统 治下的地方自治》，（见注 8）。比较《剑桥中国
史》，第 11 卷，第 7 章，市吉宙三著。新志》，1933 年版，第 3 卷，第 8 — 9 页，第 4 卷，第 37 页以下。
另见路康乐：《中国的共和革命：广东个案，1895—1913 年》，特别是第 4 章。关于直隶，见理查德？A。
奥布：《晚清时的直隶书院及其他学堂：制度调查》，载柯文和石约翰编：《19 世纪中国之改革》，第 231—240
页。
① 肖邦齐所作的浙江个案研究，指出这类机构的发展在先进地区和落后地区的 差距：《中国名流与政治变
革：20 世纪初期的浙江省》，第 31—33 页。关于山 东和江苏自治机构的详细情况，见张玉法和王树槐的
论文，载《中央研究院 近代史研究所集刊》，第 6 集（1977 年 6 月），第 159—184、313—328 页。
② 《大清光绪新法令》，第 45 页。
没有很大的区别。诸如供水系统的维修、教育和公共救济之类传统的项目，
都列在它们的议事日程上。为这些组织的活动筹措基金，常为它们讨论的问
题。自治组织没有既定的地方收入基础，只有在正税边沿上筹集基金。特定
的商业课税（类似厘金），土地正税之上的附加税和有限的政府接济，它们
简直不能为充满活力的地方政治提供充足的物质基础。
名流参与地方政治的潜力，由登记条件放宽、选民数量迅速增多的现象
表现出来。１９０９ 年选民约 １７０ 万人（其中约 １００ 万人实际投票），只构成全
国人口的 ０．４２％。在 １９１２ 年君主政体瓦解后，登记章程更为开明（根据居住
地而不是传统的“出生地”，要求财产和教育的条件也较宽松），选民可能
达到了 ４０００ 万人。①虽然我们对早期地方和省议会选举中投票者的兴趣和行
为所知甚少，但是由县级关切的政治事务范围可以看出，对地方发展普遍关
切，对县财政问题普遍有争议。镇议事会和县议事会逐渐从传统名流关切的
事务扩展开去，创办了诸如电灯公司和现代诊疗所之类的现代企事业。
纵观民国时期代议制的议会存在的近 ２０ 年，可以看出它的发展过程呈现
两种对抗的趋向。其一是在较为先进的县，名流扩张和部分政治化。议会和
议事会，作为表达政治利益的一条渠道，对于名流权力的传统机制不适应越
来越复杂的社会和经济体系的一些县，尤其重要。（在较落后的地区，设立
新的公共机构显然不太有用；传统的亲属关系和经济联系仍是地方名流所需
要的。）
另一种趋向是官僚政治的权威通过强制的方式重新逐步地树立起来。面
对难以驾驭的地方议会运动，袁世凯下令废除地方自治，代之以一种更适合
官方控制的形式。袁世凯的体制在县以下保留了区，其辖区大小为每县只设
区 ４ 至 ６ 个，区长实际上是县政府的官吏，不是社区选举的代表。①袁世凯去
世及其帝制失败之后，地方议会从 １９２１ 年到 １９２７ 年有过第二次短暂的繁荣；
但环境已经改变。专门的行政部门已经出现，掌管诸如教育之类职能，所以
议会如今只是开会为这类机构筹资，而不是管理它们。而且县知事通过参事
会——成员仅有一小部分由议会选出——收回了大部分控制县事务之权。这
样，袁世凯对议会制的攻击，可以看作只是重新强力推行官府控制的总趋向
的一个极端例子，羽毛未丰的地方名流政治机构敌不过这种趋势。②
名流领导的议会运动在农民中也不受欢迎。从一开始，地方自治在县一
级显然不可能在民众中组织起支持者。相反，在许多地区，还偶尔发生民众
的暴力事件，以之作为对那种被视为仅仅是名流另一种投机活动的反应。尤
其是民众对新式学校泄愤。这些新式学校比传统学塾花费超出甚多；其经费
必须以日常零售商品消费税和土地附加税的形式从平民中筹集。由于新式学
校和传统学塾相比，农民更难进入，所授科目对他们又不太有用，新式学校
被理所当然地视为征税于民而无利于民。民众忿怒的另一个目标是地方自治
机关本身；有的项目，如为造选民名册而进行人口调查，使民众害怕是征收
人头税的前奏。普遍以地方寺庙充当学校或自治机关之用，触犯了民众的宗
教情感。自治运动早期接二连三地引起骚动，导致纵火焚烧新式学校和自治
运动领袖的住宅。地方名流使自己陷入一种境地，即看来是最进步的改良与
① 芬彻：《中国的民主》，第 112、223 页。
① 参阅《剑桥中国史》，第 12 卷，第 4 章，P。E。扬所著论袁世凯独裁的段落。
② 肖邦齐：《中国名流与政治变革》，第 31—34、186—190 页，和各处。
发展计划，却被视为经济上的剥削和文化上的触犯。①自治正迫使改良派的名
流与保守的农民进一步分开，而不是创造出一种由名流领导和民众支持的充
满活力的地方政治。县级名流上下都无同盟者，既不大可能从下而上地改革
中国的政治制度，也不大可能成功地与复苏的官僚政治国家竞争。②
① 参阅本书第 6 章（比昂科著）。
② 王树槐：《清末江苏地方自治风潮》，《中央研究院近代史研究所集刊》，第 6 集 （1977 年 6 月），
第 319—327 页。马飞文：《川沙的地方自治与当地民众，1911 年》，《远东研究中心论文选》，第 1 集
（1975—1976 年），第 47—84 页。罗克 珊？普拉兹尼阿克；《中国农村的社会与抗议：辛亥革命前夕的
抗税与县乡政 治》（加利福尼亚大学戴维斯分校，博士学位论文，1981 年）。
区域政体
从构成宪政运动的提议、章程及地方权力竞争的一片混乱中，出现了一
些改组地方政府的具体活动。由于中央政府失去在地方贯彻其意志的能力，
这类活动首先在省的保护下扎下根来。这一情况实不足为怪。活动是从山西
省的军阀领袖阎锡山的计划开始，他打算通过把新的重点放在村级组织，以
便更好地控制山西。省里的这种创议由于是从军事掌权者开始的，所以不大
可能很重视民众动员或参与。尽管这种计划无不冠以“自治”的美名，但是
实际重点却完全在另外的方面。
山西计划
由山西督军阎锡山在 １９１７ 年创始的“村制”，是能说明下面过程的例子，
官僚政治的解决办法是从自愿主义和民粹主义的纲领中产生出来的，并最终
成为民国时期地方政府的主要统治形式。阎锡山的村制是两种趋向的产物，
两者的意图都是保守的：第一，袁世凯（在 １９１３—１９１４ 年）取消县和省的自
治，接着推行区的地方行政“实验”制度，区是县以下大体上与传统的乡规
模相同的单位。根据袁世凯 １９１４ 年的计划，这些区由任命的区长管理，区长
实质上是县政府的助手。区被阎锡山采纳作为县与村的桥梁；每县三至六个
区，主要作为警务与税务的行政当局而发挥作用。第二，阎锡山利用乡绅想
通过教育和改造公共道德以求得乡村复兴的积极参与的传统。
山西村制的起源可追溯到乡绅领导的模范城镇河北省翟城；翟城实验后
来在 ２０ 世纪 ２０ 年代末和 ３０ 年代，作为定县计划的基础而很有名（见下）。
翟城米氏家族积极参与地方教育和自治，甚为成功，县知事孙纯斋宣布该镇
为模范镇，后来该县本身又为模范县。孙纯斋于 １９１４ 年任定县知事。两年后
他被阎锡山选为山西省省长。不管他的提升是否归因于他在村级行政管理上
的独特经验，他抓住这个机会力促他的恩主阎锡山推行他振兴地方政府的方
法。孙纯斋任职不到一年去职，但这种新的行政体制仍然是阎锡山实行地方
控制的基本战略。①
阎锡山的新村制正像它的发展所显示的，与袁世凯政府 １９１４ 年颁布的地
方自治章程相当一致。这些章程的目的在于驯服民国初期生气勃勃的县和省
的政治活动，因为在县、省的政治活动中，地方名流与官府争夺对地方财源
的控制权。袁世凯废除省、县议会，目的在于地方政府中有更多的官府色彩；
基本单位区的行政辖境太大，难与任何县以下的自然单位一致（例如太大，
难与标准的集市乡镇一致）。它的含意是清楚的，县以下的自治在经过一系
列的规定阶段以后终于出现时，对官吏的监督比对地方社区的政治组织更易
作出反应。①新“村”制所增加的单位就是村，类似清代的“编村”，在村内，
小社区一般在村长领导下相互联系起来。村制随着在山西的发展，变成了一
个传达政府指令的次官府结构。村长一般不识字，依靠县当局指派，几乎不
能独立地主动行事。一份 １９２２ 年的督察报告断定，他们甚至不能有效地贯彻
① 尹仲材编：《翟城村志》（1925 年；台北重印，1968 年），第 211 页。艾恺： 《最后一位儒家学者：
梁漱溟与中国关于现代性的困境》，第 146 页。
① 关于袁世凯的法规，见陈伯心：《中国的地方制度及其改革》，第 58 页以下。
官方的命令。区长能力较强，虽然全是山西人，但都不派在本县任职，这等
于把前清“回避规定”扩展到县级以下的行政单位。作为低级行政官吏，他
们不可能鼓动“自治”之类的有生气的地方政治运动。然而，省政府的直接
任命使他们在官僚政治体系中有较高的地位。
山西村制的官府气味，在划定行政村界的活动中得到加强。划定村界是
以已知的行政管辖权代替惯常的人际关系。更重要的是它对土地税的管理有
用。行政村起的作用相当于清代催征税粮的里甲，可是如今有了根据阎锡山
当政初期进行的地籍测量所划定的更准确的村界。②
就行政史而论，阎锡山大受吹捧的“村制”，只不过相当于实质上的旧
时帝国税政体制，加上自愿主义的自治外表，附以十进制户口单位的旧保甲
监视系统的翻版而已。
在这方面，阎锡山的村制是 ２０ 世纪把整个征税责任确定在村，从而加强
村作为政治行政单位做法的一个例子。成问题的特别税以“摊款”闻名，这
是为满足政府不断扩大的需要而向地方社区特别征收的。摊款最初是一种支
付巨额的庚子赔款的方法，但后来成了为省及地方政府的现代需要，特别是
军事需要而筹款的通行方法。阎锡山在建设军队方面的成功，多归因于他卓
有成效地由村经办摊款向地方社区征税。这显然是他的“村制”的预期结果，
不管如何用改良主义的纲领加以粉饰。
然而，改良主义纲领还是为山西取得了名闻全国的声誉。旧保甲和里甲
的规模被用来推行禁止缠足、禁吸鸦片、公共治安和识字运动，取得明显效
果。梁漱溟强烈批评阎锡山计划的官府色彩，却觉得它在社会改良方面颇有
值得称道之处。总之，我们可以这样评价山西计划，它是一个积极行动的省
政府坚决把官府权力向下推行到村级所做的努力。把它归功于米氏家族的翟
城实验，大多为虚浮之词，但是，当时有一共识：密切注意县以下的政府是
２０ 世纪议程上的重要问题。①
山西不是推行地方政府改革的唯一省份。另一个引人注目的努力是，“桂
系”通过实施全省民团制度来加强地方政府。通过训练村镇领导人员，并把
他们列入民团干部，希望把军事纪律的精神灌输给他们，以便省当局的命令
能有效地传达到下层。这些首领还在“基干学校”体系里担任教师，促进识
字运动，培养公共精神，和鼓励经济自足。从严格的军事观点看，民团可作
为全省征兵的基础。其理想是古老的“兵民合一”思想，不仅是为了建立丰
富的兵源，而且要把高度的纪律意识灌输给全体民众。这种制度在 １９３３ 年开
始实行，但是没能击退六年后日军的进犯。和山西制度一样，广西模式旨在
通过加强省官僚政治的权力，使之渗透到乡村社会，来实现地方的管理和发
展。①也有人认为省办民团能排斥有势力的“土豪劣绅”控制下的固有的地方
② 里甲单位的演变及其与行政村的关系可见于《潞城县志》，第 2 卷，第 7—10 页。又见《乡宁县志》，
第 5 卷，第 7 页；《太谷县志》，第 3 章。又见萧公权： 《农业中国：19 世纪的帝国控制》。
① 翟城地方的鼓吹者自然急于显示他们的创造在全国多么有影响。见《翟城村 志》，第 165—231 页。山
西制度的全面论述见