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经过一个多月的准备，由袁主导的官制改革方案出台。由于是为立宪预备，所以对官制的改革较为全面。除合并了一些不太重要部门外，还将原来的内阁、军机处、吏部、礼部、都察院全都撤销，而新成立的机构则有资政院、行政裁判院、集贤院、大理院、审计院等，而最重要的，是成立新的、大权在握的“责任内阁”以取代军机处。袁世凯与奕劻议定，由奕劻出任未来的内阁总理大臣，他任副总理大臣，各部大臣由总理大臣推荐，内阁尤其是总理大臣、副总理大臣代替皇帝负责任，皇帝发布谕旨须经内阁副署，若未经内阁副署则不发生效力。这样，皇帝的用人和行政大权统归内阁手中。袁氏想掌中枢大权之野心，几不掩饰。
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第7节：晚清的两次“行政改革”（3）
此案一出，官场风波顿起，众臣几乎群表反对。反对主要来自两方面。一方是以军机大臣铁良、荣庆等为主角的满族亲贵。取消军机处，尽管他们可能另外任职，但权力毕竟要大大削弱。而且，袁有王公、贝勒、贝子等不实际干政，待上议院成立后让他们充当议员的设想，也使这些公、子们愤怒异常。在一次会议上，醇亲王载沣竟拔出手枪直抵袁世凯胸前大声说：“尔如此跋扈，我为主子除尔奸臣！”经奕劻调解，方才作罢。由于传说内务府也要裁撤，所有太监都要裁去，有次袁世凯下朝时百余名太监将他团团围住大声谩骂，有的甚至挥拳要打，几成围殴之势。袁世凯招架不住，急忙大呼奕劻过来为其解围。经奕劻百般劝解，并保证绝不裁撤太监，这些太监才愤愤而去。
另一个主要的反对力量来自以瞿鸿禨、岑春煊、王文韶、赵炳麟等为要角的汉族大臣、御史。他们有的一直与袁争权，有的对袁结党营私愤怒已久，有的认为改官制是“用夷变夏”，有的则反而认为这次改制完全虚假。有人上折慈禧指出，袁世凯的“责任内阁”实际为少数一二总理大臣专权，也就是袁世凯专权，而外国君主立宪国的责任内阁之所以不能专权是因为有议院监督、限制，中国议院一时恐难成立，所谓“责任内阁”既不对皇上负责又不对议院负责，只是统揽了过去皇帝的权力。“立宪精神全在议院，今不筹召集议院，徒将君主大权移诸内阁，此何心哉！”还有人指出，袁之所以在没有成立议院时先成立使皇帝居于无权地位的“责任内阁”，主要考虑是一旦慈禧去世，光绪复出，也无法报戊戌之仇。光绪就曾当面对袁冷冷说道：“你的心事我全知道。”袁则不敢答话。
这样，从王公亲贵、大小太监到大臣御史，尽管观点不同，但几乎全都反对袁世凯的改官制，不是到慈禧处哭诉哄闹就是不断上折，天天鸡飞狗跳。向来滥施淫威、杀伐决断的慈禧此时居然也寝食难安，向人诉苦道：“我如此为难，真不如跳湖而死。”
袁世凯可能过高估计了慈禧对自己的信任，在慈禧召见时竟然面奏要求朝廷令守旧大臣退休，结果招致慈禧怒斥，并将参劾他与奕劻的弹章交二人同看。此时，袁才知道自己已成众矢之的，局势非常险恶，慌忙以检阅新军南北秋操为名请调出京，以避锋芒。
袁世凯离京后，慈禧命令其余厘定官制的大臣继续制定改革方案。11月6日，朝廷发布裁定中央官制上谕，少数旧部被裁并，但多数未动，只是改名，军机处仍旧保留而不设责任内阁。最重要的是，在实际所设十一部的十三个大臣、尚书中，满人占七席，汉人仅占五席，蒙古一席，以“满汉不分”的名义打破了“满汉各一”的旧例。虽然以前的“满汉各一”也是满人掌实权，但毕竟在形式上满汉平衡，汉族官员心理上更易接受。形式上的“满汉平衡”被打破，汉族官员的心理平衡也随之被打破。几年后，辛亥革命爆发，不少汉族督抚宣布独立，可能与此不无关系。
这次官制改革，各路权贵、官员你争我夺，种种矛盾更加尖锐、激烈，导致政坛严重分裂。而且，还使人对清廷是否真准备立宪大起疑心，甚至有立宪派直斥其为“伪改革”，“徒为表面之变更”，“袭皮相而竟遗精神”，“竭数月之改革，迄今仍是本来面目，政界之难望，今可断绝”。远在日本东京的梁启超当时写信给康有为说，清廷宣布准备立宪时革命党力量即减弱，而官制改革一出，革命党势力便迅速扩张，也说明了这次行政改革的效果与清廷初衷正相反。事实无情地说明，这次行政改革完全失败。
晚清这两次本想以行政改革推动或导入“宪政”的政治体制改革实践的失败，适足促人“逆向思维”：原以为行政改革只是局部性变革，阻力肯定要小于全局性的政治体制改革，当更容易，其实未必。行政改革将使某些部门和部分官员受益，而另一些部门和部分官员受损，受损部门和官员的抵制、反抗必然十分强烈。甚至保持原待遇不变，也不足以抵消无权的损失，对官员来说，权力大过一切，要裁撤一些部门和一些官员自然难上加难、难以执行。争斗的激烈程度，可能并不小于政治体制改革。而实行宪政的政治体制根本性改革是对从上至下政府所有部门、所有官员权力的监督限制，由于大家都“待遇平等”、一同受“损”，官员们的不满和反抗反可能会相对小得多。在宪政框架下，最高掌权者的权力也同样要受限，其他官员当更无话可说。近代以来，清王朝一次又一次想以并无实效的行政改革代替政治体制改革，殊不知成本和代价其实更高；而最高的成本和代价，则是耽误了政治体制改革的时机而导致自己垮台。
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第8节：为清廷打工的美国外交官（1）
为清廷打工的美国外交官
第一次鸦片战争之后，战败的中国被迫与西方列强签订了一系列不平等条约，标志着以中国为中心的“华夷体系”、“宗藩体系”的崩溃，取而代之的将是现代国际关系中的“条约体系”。不过，这个变化并非一蹴而就、立即实现，对中国来说，这是一个充满了痛苦的缓慢过程。
1858年第二次鸦片战争后签订的《天津条约》，明文规定中国与西方列强遣使互驻。1860年以后，西方列强便纷纷派遣公使常驻北京，而中国却一直未曾遣使出洋。因为清政府一直认为，外国使节驻京本就是对几千年“天朝”体制的破坏；而且，本来是“万邦来朝”，不需“天朝”对外遣使，如果“天朝”再派使臣驻外，便是承认了“条约体系”，自取其辱。
然而，随着中外交涉越来越多，负责处理涉外事务的总理衙门大臣真切地感到，在与外国交涉、谈判中，外国对中国情况非常熟悉，而中国对外国的情况几乎毫无所知，根本原因就在外国在中国驻有使节，而中国没有驻外使节。“近来中国之虚实，外国无不洞悉，外国之情伪，中国一概茫然，其中隔阂之由，总因彼有使来，我无使往。”而且，随着《天津条约》规定的十年修约之期将至，清政府对列强是否会趁机“索要多端”担心不已，急欲事先遣使各国了解情况。但此时清政府根本没有具有基本外交常识和了解国际礼仪的官员，找不到能担此任者。更重要的是，清政府一直坚持外国驻华使节晋见中国皇帝时必须下跪行礼，而中国是“天朝上国”，中国使节觐见外国元首、皇帝绝不能行下跪礼，况且外国也不要求中国使节行下跪礼。不过，问题接着就来了，本就不愿对中国皇帝行跪礼的“化外之邦”就会更加理直气壮，因为中国使节不对外国元首行跪礼，外国使节同样也不必对中国皇帝行跪礼。
形势要求中国必须对外派使，但具有最高权威性的“礼”又使中国不能对外派使。正在这不派不行派也不行的两难之际，1867年11月，美国首任驻华公使蒲安臣（Anson Burlingame）五年任期届满卸任，来到总理衙门向恭亲王奕？辞行。本来一桩例行公事的外交应酬，却非常意外地使这一难题迎刃而解。
蒲安臣1820年出生，1846年从哈佛大学法学院毕业后在波士顿以律师为业，两年后进入政界，积极参与了当时轰轰烈烈的废奴运动。1855年，他当选为众议院议员，1856年发表名为《马萨诸塞州的抗辩》的著名演说。这篇演说是美国解放黑奴运动的重要文献。在1860年总统大选中，他全力协助林肯竞选。林肯就任总统后，于1861年春任命蒲安臣为美国驻奥地利公使。但奥地利政府以蒲安臣曾经发表过支持当时在奥地利统治下的匈牙利革命的演说为名，宣布不欢迎其人。此时他已在赴奥途中，到达巴黎后才得此消息，一时进退两难。这时，恰逢中国允许列强派使驻京，林肯于是改派蒲安臣为驻华公使。1862年7月，蒲安臣作为清政府接纳的首批外国公使之一入驻北京。
蒲安臣驻华期间，美国的对华政策主要还是追随英、法等国从中渔利，与中国未有严重冲突。尤其是美国在1862年提出的对华“合作政策”，使清政府更有好感。“合作政策”的主要内容是在中国的一切重大问题上，美国要与英法等国协商合作，赞助中国政府在维持秩序方面的努力，在条约口岸内既不要求也不占用租界，不用任何方式干涉中国政府对于它自己的人民的管辖，不威胁中国的领土完整。在具体执行过程中，蒲安臣不仅与英、法等国“协商合作”，也与清政府“协商合作”，在中美一些具体问题处理上注意与清政府沟通，因此奕？等人对他印象甚佳。所以，在欢送蒲安臣卸任的宴会上，听到他表示今后中国如与各国有“不平之事”，自己愿为中国出力、如同中国所派使节这番客套话时，奕？等人却灵机一动，认为如真能请他为中国外交使臣，既可达到遣使出洋的实效，又能避免“天朝”往外遣使的体制问题和中外礼仪的纠葛，因为他毕竟是“洋人”不是“天朝”的臣民。
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第9节：为清廷打工的美国外交官（2）
在取得蒲安臣的同意和赫德等人的支持之后，奕？正式向朝廷上奏“请派蒲安臣权充办理中外交涉事务使臣”。奏折首先阐明了中国派使的重要性，然后赞扬蒲安臣“其人处事和平，能知中外大体。从前英人李泰国所为，种种不合，蒲安臣曾经协助中国，悉力屏逐。造后回转西洋一次，遇有中国不便之事，极肯排难解纷”。并且说明，由于中外礼仪不同，“用中国人为使臣，诚不免为难，用外国人为使臣，则概不为难”。朝廷也认为这是一个既不失中国体统又解决实际问题的两全其美的办法，所以立即批复同意。外国使臣谨见中国皇帝不行跪拜之礼，清政府认为有损国体国格，而任命外国人为本国外交使团领导，清政府反不认为有损国体国格。如此愚顽，确令人啼笑皆非。
清廷决定委派蒲安臣作为中国政府办理中外交涉事务大臣率使团出访，但又担心英、法两国有疑虑，于是决定加派一名英国驻华使馆官员为“左协理”，一名在中国海关任职的法国人为“右协理”。同时，又派记名海关道志刚和礼部郎中孙家谷二人同蒲安臣一同出使，亦任“办理中外交涉事务大臣”。使团随行人员有三十多人，其中有一些是同文馆学习外语的学生，充任翻译。中国近代史上第一个外交使团就这样组成。
蒲安臣毕竟是外国人，所以清政府还是对其权限作了某些规定。总理衙门曾就限制蒲安臣权限向皇帝报告说：
凡于中国有损之事，令其力为争阻；凡于中国有益之事，令其不遂应允，必须知会臣衙门覆准，方能照行。在彼无可擅之权，在我有可收之益。倘若不能见效，即令辞归。
使团出发前，又给蒲安臣八条训令，要求他前往各国，所办之事，所到之处，都应与中国使臣“和衷商酌”，大小事件都要“逐细告知”；遇到重大事情，必须与中国使臣一起“咨明中国总理衙门候议，再定准否”。同时还要求蒲安臣有培养、训练中国随行人员的责任，使其能“历练一切”。
不过，清政府最担心的仍是“礼仪”问题，所以对“礼仪”问题的指示最为详细。清政府要求中国使团不必见外国元首，“或偶而相遇，亦望贵大臣转达，彼此概免行礼。候将来彼此议定，再行照办”。每到一国，国书并不直接交给该国元首，而是“由该处执政大员代递”，并且要说明将来有约之国给中国皇帝的国书“亦照此而行，庶乎礼节不致参差”。“如有欲照泰西礼优待者，贵大臣不能固却”，但必须“向各国预为言明，此系泰西之礼，与中国体制不同，因中国无论何时，国体总不应改，不必援照办理，不得不预为声明”。
中国自命为“天下之中”的“天朝”，从无“国旗”之说。但外交使团出访则不能没有国旗，所以蒲安臣在出使期间设计了中国有史以来第一面国旗，即黄地蓝镶边，中绘一龙，长三尺，宽两尺。作为中国象征的黄龙旗飘扬在欧美各国，标志着中国第一次以主权国家面目出现在国际社会之中。在与国际规则接轨的方向上，中国又跨近一步。
1868年2月25日，浦安臣使团从上海出发，横渡太平洋，于4月初抵旧金山。蒲安臣知道公众舆论对美国国会、政府的影响，所以在许多地方发表演讲，宣传中国的进步，并公开表示：“我希望中国的自治能够得到保持，我期望她的独立能够得到保证，我期望她能够得到平等的待遇，从而使她能够得到与所有