元，这让其他情报机构很不服气。联邦调查局局长埃德加·胡佛乘机拟出一项规划，要求与陆、海军情报部不定期交换情报，但是这两家不买他的账。同时，国务院、财政部等其他非军事情报机构也不愿意削弱自己的情报职能，觉得联邦调查局太过嚣张。情报界一时吵得不可开交。老奸巨滑的胡佛找了个机会，把这一堆烂摊子又推回给了白宫。罗斯福总统慌了，这时希特勒已经占领了奥地利和捷克斯洛伐克，而且德意日三国都已开始动手，国际形势十分紧张……国内的这些情报精英不但交不出他想要的东西，竟然还为争夺控制权吵个没完！因此，1939年，总统发布秘密指示，将全部谍报工作、反谍报工作和对敌破坏工作交给联邦调查局和陆、海军情报部。同时，他还授权联邦调查局在拉丁美洲针对轴心国间谍开展反情报和安全工作。
随着德国军队闪电般的进攻，希特勒在欧洲战场一路长驱直入，占领了法国后与几乎算是〃硕果仅存〃的英国隔海对峙。罗斯福心急如焚，他开始着手支持被围困的英国。可是情报机构长期效率低下，国务院又思想僵化，爱和他唱对台戏，他对这些固定的情报渠道实在不放心，于是开始重用私人情报网。他跳开政府的规定，直接挑选和使用一些对他极为忠实和可靠的人，这些人直接对他本人负责。这些人中间有外交官、军方人士、记者、作家、社会名流，还有一些是他的私人朋友。中央情报局的开山始祖，威廉·多诺万就是其中之一。
多诺万是罗斯福在哥伦比亚大学法学院的同班同学，两个人骨子里都是强硬派，看问题总要发表意见，经常因为意见不合争起来，外人看起来像在闹别扭，其实两个人私底下关系很不错。多诺万强壮、勇敢、意志坚决，上了战场就极其的兴奋活跃。〃一战〃的时候他随陆军上将潘兴出征墨西哥，有段时间天天长途行军。他的部下怨声载道，永远精力充沛的多诺万上尉就冲他们吼道：〃看我，我都没有倒下去，也没有喘气，你们为什么就吃不消！〃有人在队伍后面悄声地说：〃我们可不像你，野蛮的比尔。〃从此，这个外号就慢慢传开去。不料，多诺万知道后反而很高兴，俨然以〃野蛮的比尔〃自居。到战争结束时，〃野蛮的比尔〃已晋升为上校，成为功勋卓著的战斗英雄。
退役后的多诺万曾想走仕途，实现自己的政治抱负。可是他的运气不好，连续几次竞选州长都以失败告终。1924年他担任美国司法部副部长，日后的联邦调查局局长埃德加·胡佛此时是他的下属。随着好友赫伯特·胡佛当选总统，他一直以为自己会被任命为司法部部长，可是由于种种原因，他都没能如意。多诺万于是拍拍屁股走人，在华尔街开了一家律师事务所。后来白宫又曾邀请他担任海军副部长，他觉得没劲，便不客气地拒绝了。
多诺万是一个典型的美国佬，他的性格极其豪爽，社交广泛，律师事务所的生意一直蒸蒸日上，很快发了大财。不过这个老兄是个闲不住的人，挣钱与他的雄心壮志比起来算不得什么，他很快就把事务所交给合伙人，自己跑到欧洲各个战场上去巡视。他目睹了德国在欧洲气势汹汹的进攻，分析了轴心国的活动态势和走向，并考察了英法等国的抵抗运动，回国后写了一大堆分析报告，最后得出来的结论是：美国要尽早做好全面的战争准备。在这一点上，多诺万与老同学罗斯福的观点是一致的，不过他要激进得多。当时美国精英阶层关于是否要参与这场大战还存在争论，〃野蛮的比尔〃对此很是生气：〃在这样一个残酷无情、恶魔当道的时候，怎么能像个女人一样扭扭捏捏呢！〃
1940年7月，多诺万接到邀请，来到罗斯福的椭圆形办公室里，谈谈他对国家形势和英国的看法。他的听众有四个：总统、国务卿、陆军部长和海军部长。多诺万情绪高昂，滔滔不绝，再三强调美国要做好战争准备，并及时给予英国必要的援助，以对抗纳粹。另外，美国还需要建立一个〃统一的对外情报机构〃。这和罗斯福当时的想法是不谋而合的。此时华盛顿刚刚收到两份完全相反的情报报告，驻英大使肯尼迪悲观地认为英国抵抗不了多久就会投降，使馆其他人员则坚持英国的抵抗运动一定能坚持下去。为切实了解英国的实际情况，密谈结束后，罗斯福委派多诺万去英国，考察其士气和抗击纳粹的实力，同时了解它的情报工作和反谍经验。
1940年12月，多诺万来到英国，受到最为隆重的欢迎。日益吃紧的英国一直拼命谋求美国参战，并与美方就交换秘密情报开展了初步合作。英方希望保持这种情报合作的稳定性，也希望情报上的合作能促使美国进一步看清事态，及早参战，因此一直竭力说服罗斯福，美国需要建立一个协调性的统一的情报机构。多诺万的来访是一次重要的机会。
〃野蛮的比尔〃来了！（2）
英国秘密情报处处长孟齐斯亲自陪同多诺万全程访问，并向他保证，他能见到他所想见的任何人，能了解他想了解的任何情况。而且，若美国决定建立统一的情报机构，英国情报机构愿意提供必要的帮助。在孟齐斯的陪同下，多诺万看到了英国为抵抗纳粹而做好的各项准备，看到了英国人最新发明的秘密武器，还了解到英国情报工作的经验、训练方法和一些基本技战术。他还受到丘吉尔首相和乔治六世国王的接见，丘吉尔向他反复强调了谍报工作的重要性。
多诺万回国后的乐观报告坚定了罗斯福放弃中立、援助英国的决心。同时，多诺万向总统提议，仿效英国的方法，建立一个专门机构负责国外情报工作，搜集敌情，并为总统提供分析意见。罗斯福对这一提议有点动心，但是陆、海军情报部和联邦调查局一致反对，他们担心多诺万的机构会侵越自己的权限，都拒绝与这个〃随心所欲〃〃无法无天〃的人共事。
多诺万不管这些，不屈不挠地找罗斯福；英国谍报官员，有〃小比尔〃之称的斯蒂芬森借着与白宫的特殊交情为他辩驳。1941年6月22日，德国对苏联开战。形势的严峻程度已经大大超出之前的预料，罗斯福迅速做出决定，成立美国情报协调局，由多诺万任局长。
1941年7月，多诺万从预算局要来45万美元的拨款，在白宫附近几间破旧的大楼里开始工作。他运用灵活的社交手腕，招徕一大帮精英分子。这里面有哈佛大学的知名学者，著名诗人、商人富翁、银行家、电影导演、剧作家等等，全都是显赫人物，个个精明强干，神通广大。
几个月以后，情报协调局的膨胀能力让所有人跌破眼镜：它的工作人员从最初的几十人猛增到600多人，在华盛顿很多地方和纽约都设有大大小小的办事处。但多诺万还不满意，他要把机构规模再扩大一倍！
多诺万完全不管有关的行政规定，大肆招揽各种身份的人才，不管是鸡鸣狗盗之徒还是有不同政治倾向的人，他一概不管，只要有一技之长就行。招揽来的人大部分对情报工作一窍不通，连最简单的领取日常工作用品的机关常识都没有。但是多诺万一点都不在意这个，他要通过正规的训练把这些〃有潜力的人〃训练成最一流的情报人员。在一些秘密学校里，英国的情报专家担任教师，教授情报协调局特别行动处的人各种隐蔽行动技能，包括制图、暗杀、爆破和格斗等等。
情报协调局的工作分公开和隐蔽两部分，公开活动主要是由学者们对情报进行专门的分析和研究，隐蔽工作主要是指在敌后从事破坏和颠覆活动。协调局由5个专业机构组成：秘密情报处，从事谍报工作；特别行动处，从事破坏与颠覆活动；反情报处，从事防谍工作；心战行动处，制造和传播黑色宣传；作训处，训练打入敌占区的游击分队。另外，还有财务管理、通信联系、人员招聘等后勤部门。
研究开发处是情报协调局下的另一个重要部门，它主要由发明家和科学家组成，负责开发各种情报工具，伪造各类身份证件，研制专供特工使用的特别武器。他们发明了很多暗杀使用的无声手枪和精巧的爆炸装置。有一种叫做〃凯西·琼斯〃的精巧装置，专门用来破坏铁路，它用磁铁吸在火车头和电眼的下部，这样火车只有在进入隧道时才会爆炸，造成的损失更大。
研究开发处的处长斯坦利·洛弗尔看上去沉默寡言，实际上是个狂热的异想天开分子。听说希特勒是素食者，他就想了个怪主意：在希特勒的蔬菜中偷偷注入雌性激素，使他的胡子掉光，接着说起话来就会尖声尖气，像个女人……这样就达到了〃阉割〃这个魔头的目的，进而可以毁坏他的个人形象，让德国人不再尊敬这个女人似的〃元首〃。说了这么多，洛弗尔先生的目的究竟是什么呢？我想，大约是他想凭借对希特勒个人形象的破坏来破坏德国纳粹政权的稳定吧。
情报协调局的发展很快，多诺万源源不断地给罗斯福提供各种情报报告，总统对他的工作是满意的。但是，这时候它的地位还远远没有达到多诺万预想的高度。罗斯福多疑的性格使他不相信任何一个机构或某个人提供的情报……至少有10多条情报渠道在运转。陆、海军情报部和联邦调查局担心情报协调局的扩大会危及自己的利益，因此对它十分排斥，拒绝提供一些秘密情报，总之，拖多诺万后腿的事他们也没少干。
事实上，情报协调局成立之前那种各自为政的混乱局面并没有太大的改变，这种不该出现的情况最终导致了一场历史性的悲剧的发生。
极度混乱中浴火重生（1）
1941年12月，一个晴朗无风的日子，多诺万正在波洛运动场看一场足球比赛，眼看到了射门的关键时刻，赛场外的高音大喇叭突然响了起来：〃紧急通知！紧急通知！威廉·多诺万上校，请给华盛顿19号话务员打电话！〃
华盛顿19号话务员！这是白宫的一条紧急电话线路，多诺万立刻知道出大事了。总统的秘书告诉他，日军偷袭珍珠港，美军珍珠港基地遭到毁灭性打击，总统要他立即赶回华盛顿。
〃这帮混蛋！〃挂上电话，多诺万愤怒地骂了出来。他早就向陆海军情报部索要过有关日本军事动向的材料，那帮混蛋没给！虽然情报协调局的职责之一就是〃协调各情报机构〃，但他根本拿不到最及时最核心的秘密情报，而陆、海军情报部自己向总统呈交的则是些基本的原始材料，而不是整体的分析成果。
多诺万急冲冲地赶到华盛顿，立刻召集情报分析专家开会，准备给总统和内阁提供分析材料，但他手头缺乏基本的日本情报，而此时三大情报机构乱成一团，都忙着自己搜集情报，没有人在意多诺万索要情报的要求。多诺万气坏了。
12月7日深夜，多诺万被叫进椭圆形办公室，罗斯福阴沉着脸，房间里的气氛很尴尬。忽然，总统狠狠地敲了下桌子，开始大发雷霆：〃他们像猎人打野鸭一样在打我们的军舰！打鸭子！比尔！〃他挥舞着手臂，激动而愤怒。
珍珠港事件在整个美国社会引起巨大的震惊。为什么没有任何警报？那么多情报机构都在干什么？谁应该为这一国家的悲剧负责任？
多诺万有理由发火，珍珠港的悲剧本来可以避免的，种种资料表明，从1941年初开始，美国的军方情报机构曾通过不同的渠道多次获得关于日军可能袭击珍珠港的情报，但是，这些情报要么因为某种原因被搁置起来，要么被认为不重要而忽视。美国太平洋舰队的情报军官埃德温·莱顿发现日军航母动向异常，多次警告在远东和珍珠港可能发生战斗，但是他却因此被作战部的军官视为庸人自扰，〃酷爱散布星期六危机〃。在陆军和海军情报机构中，没有一个人负责研究日本外交情报，没有人专门整理互相交错的秘密情报，也没有一个精干的中央机构对总统和内阁获得的大量情报进行分析，使其看到最为迫切和危险的事情。
无论如何，就像一位军方高官所说：〃情报部门对珍珠港事件负有不可推卸的责任。〃陆军和海军情报部一时间成为众矢之的，被骂得抬不头来。
在愤怒和耻辱感中，任何荒唐滑稽的方案都可能出笼……
头脑同样发了一回热的多诺万怂恿总统派遣剩余的太平洋舰队的一半兵力和1万多名突击队员……美国其实没有这样的突击队员……去攻打日本北海道。还有人建议美国轰炸日本火山，把日本埋在岩浆和灰烬中。情报协调局不知道从哪里搞来情报，听说日本人极端害怕蝙蝠，提出向日本空投蝙蝠，以扰乱人心。更让人啼笑皆非的是，罗斯福总统居然认真考虑并采纳了这个计划……美军不辞劳苦地捕获了数万只大蝙蝠，在它们身上绑上一种特殊微型炸弹，以便让它们在降落后引起爆炸和火灾，造成更大的恐慌。后来美军出动了多架轰炸机把这些蝙蝠空投到日本境内，结果大部分蝙蝠还没落地就在高空冻死了或摔死了，没死的也是奄奄一息……而日本人根本就不怕这个！总之，这种种荒诞怪事，竟然发生在一个现代民主国家，也算是千古奇谈了。
珍珠港事件之后，在罗斯福的支持下，多诺万加大了情报协调局的活动范围和力度。他甚至一度从老朋友斯蒂芬森手中接过英国间谍原来干的一项活儿，即定期到西班牙驻华盛顿大使馆进行秘密搜查，偷拍亲轴心国的佛朗哥政府的密码本和重要文件，以协助英国攻克德国〃迷〃字机密密码。但是这一秘密举动令联邦调查局局长胡佛大为光火，因为这该是他管的事。胡佛一气之下，在情报协调局的密探再潜入使馆时，联邦调查局出动车辆，打开明亮的信号灯，并且高放警报信号，最后把惊慌失措的密探给逮回去了。多诺万气得浑身发抖，他和胡佛一直吵到罗斯福面前，但是总统出于自己的考虑，并没有训斥胡佛，反而是下令把这项任务转交给联邦调查局。
为改善当前的混乱情报局面，1942年初，罗斯福一度想解散情报协调局，将其各个机构分配到其他情报部门中去�