大国策- 第50部分

全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战（5）
第二，由于政府与公众的关系是一种管理者与被管理者的单向关系，公众参与行政管理的渠道不畅，参与的机会较少，因而群众的利益得不到充分表达和维护。近年来，我国政府在行政管理*化建设方面做了大量工作，然而，由于受传统行政家长制文化的影响，政府官员对于公众实质性参与行政管理还抱有消极态度，公众参与行政管理的积极性也不高，加之制度建设滞后，因而政府重对公众管制而轻公众参与的局面并未从根本上得到改变，行政管理的*化在很大意义上还流于形式。
　　第三，行政管理是通过层层贯彻上级命令的方式来实现的，尤其是在行政执行方面更是如此，管制行政的特征在这里表现得更加明显。行政执行离不开行政命令，在行政执行过程中行政命令是必不可少的。同样，行政执行过程中上下之间的行政沟通也是非常重要的。我国目前行政执行过程中存在的问题是重命令、轻沟通。甚至在有些行政管理者看来，行政执行过程就是一个简单地服从行政命令的过程。这种在行政执行过程中单纯依赖行政命令的做法也是以“命令—服从”为特征的管制式行政的一种重要表现形式。
　　在当今全球化时代，*潮流可谓“浩浩荡荡”，行政管理也不例外。随着全球信息化时代的到来，各种信息瞬息万变，任何个人单凭自己个人的力量已无法对这些信息进行正确的处理，这就意味着“管制行政”时代必将终结；全球化时代也是一个利益多元化时代，人民需要表达利益，需要通过行政参与来实现和维护自己的利益，这就预示着*行政时代即将到来。
　　对“暗箱行政”的挑战
　　“暗箱行政”是中国传统行政管理的第六个特征。所谓“暗箱行政”就是指政府的行政管理事务、方法、程序和操作过程不对社会公开，而是由政府的内部人员进行内部决定和实施的一种行政管理模式。在我国的传统行政管理过程中，这种“暗箱操作”的行政管理模式又具体表现为以下几种形式。
　　第一，行政管理事务、方法、程序和操作过程不对社会公开。由于中国在传统上是一个“官本位”的社会，政府与其说是一个为公众服务的机关，倒不如说是一个社会管理与控制机关，而中国式的管理往往又带上一层神秘的色彩。中华人民共和国成立后，尽管我们强调了政府应该为人民服务这样一种理念，但由于受原有的传统行政文化的影响，加之我们的政府是从战争年代走过来的，习惯于在保密状态下运行，要真正实行行政公开非常困难。
　　第二，行政信息严格保密。任何一个国家对于部分行政信息的保密是必要的，但保密范围过大，从政治上讲侵犯了公众的知情权；从经济上讲，降低了信息的利用价值。有资料表明，我国的信息80％以上掌握在政府手里，但真正得到有效利用的价值不到20％，其中一个重要原因就在于政府不但垄断了大量信息，而且对其中相当部分信息实行高度保密。直到2005年9月上旬我国才宣布不再把自然灾害造成的死亡人数列入保密范围。既然像由自然灾害造成的损失一类的数据都被高度保密，那么对于政府机关内部的信息和与政府自身利益有关的信息（特别是那些对政府有负面影响的信息）就更是高度保密了。　。　想看书来

全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战（6）
第三，行政管理过程主要是在行政系统内部封闭式运行。从广义上讲，中国传统的行政管理系统实际上是一个封闭的系统，即使它有开放的一面，也主要是对政党等政治机关、权力机关、司法机关开放，而没有真正对社会实行开放。行政管理过程从信息的收集到决策、执行与监督，主要是在这个封闭的行政系统内部完成的。当然，在行政监督方面相对于行政决策来说要开放一些，但也主要是以内部监督为主。从理论上讲，在我国对政府的监督有官方的内部监督和非官方的社会监督，但实际上是以内部监督为主，社会监督则相对滞后。
　　行政公开是全球化的必然要求，公开透明原则是WTO中的一个重要原则。中国作为已经加入WTO的国家之一，必须遵循WTO框架中的一些基本原则。目前我国政府在推动行政公开、政务公开方面已取得了一系列成就，但也遇到了一些阻力。面对全球化的挑战，我们必须克服这些阻力，努力建立一个真正的透明政府。
　　对“人治行政”的挑战
　　“人治”是相对于法治而言的，“人治行政”是指以人治为基本特征的行政管理模式。在人治行政模式中，领导者的思想观念、个人意志等主观因素在公共行政的政策制定和执行过程中起决定性作用，这是几千年以来中国行政管理的主要特征。在今天，这种人治行政的观念仍然根深蒂固，对我国的行政管理仍然具有重要的影响作用。具体说来，人治行政模式的表现形式主要有以下几个方面。
　　第一，行政管理的基础权威来自领导者的个*威。在行政管理过程中总是离不开一定的权威资源，没有一定的权威，行政管理过程中的管理者和被管理者的关系就建立不起来。问题在于，这种权威从何而来？在法治论者看来，这种权威当然只能来源于法律。在人治论者而来，这种权威就是领导者个人所具有的，是由领导者的权力或个人魅力所产生。谁的职位最高，权力最大或最具个人魅力，也就最有权威。
　　第二，权大于法，以政策代替法律，而在政策制定过程中领导者个人又起着决定性的作用。行政管理过程表现于行政权力运用过程，即运用行政权力来制定政策和执行政策的过程。法治行政论者认为公共政策的制定必须按照法定程序进行，由法定的政策制定机构决定。而人治行政论者则认为，政策制定是领导者的一个运用谋略或策略的过程，行政领导者可以根据自己的意志或理念决定政策的内容，并认为法律缺乏弹性，而政策则可以随机应变，从而把政策变成一种高于法律的手段。
　　第三，道德说教与服从个*威相结合的行政运行过程。行政管理者必须遵循一定的道德规范，道德教育作为行政管理的一种手段是必要的。但人治行政模式则把这种必要的道德教育变成了上对下的一种道德说教，作为维护领导者个*威的一种手段。由于人治行政是以个*威和严格的等级制为基础的，因此提倡忠于领导、服从领导个*威是行政过程得以运行的重要前提，而道德说教正是建立这样一个前提的重要手段。
　　全球化时代的到来，使这种人治行政管理方式受到了严重的挑战。全球化首先是经济的全球化，而经济全球化实际上是市场经济机制作用的结果，市场经济的本质要求就是法治行政，因为市场经济关于建立统一市场的要求需要法律来加以规范，需要由法律权威来代替个*威，以保持行政管理权威的稳定性。

全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战（7）
对“缺信行政”的挑战
　　“缺信”即缺少信用或信用不够，是相对于诚信而言的。诚信是构成现代行政管理的基本要件之一，也是对政府、对行政管理者进行约束的一种道德要求。在中国的儒家行政思想中，也提倡政府和官员要“取信于民”。然而，由于在中国传统的行政管理中，整个行政管理是建构在以严格的等级制为特征的人治基础之上的，政府与人民之间、官员与百姓之间处于一种完全不平等的等级关系之中，因而在事实上，政府对人民、官员对公民不存在以守信与受信的双方平等为前提的制度化的信用关系。在实际的行政管理过程中，存在着大量的“缺信”行为，具体而言主要表现为以下几种形式。
　　第一，朝令夕改。政令泛指政府的政策及其他指令，它既是政府对社会公众的一种要求，也是政府对社会公众的一种承诺。作为政府对社会公众的一种要求，如果朝令夕改，就会使社会公众无所适从；作为政府对社会公众的一种承诺，如果朝令夕改，则意味着政府放弃了这种承诺，是一种典型的不守信用的行为。因此，政府政策的稳定性，是建立信用政府的基本要求。但在我国，政策朝令夕改的现象曾经屡见不鲜，极大地损害了政府的诚信形象。
　　第二，官方与民众之间不存在严格意义上的信用合同，政府对民众的承诺是单方面的，政府收回这种承诺也是单方面的。因为政府与民众之间不存在严格意义上的信用合同，因此政府是否兑现这种承诺也不受信用合同的限制。例如，早在20世纪90年代初，我国政府就以相关文件的形式承诺到20世纪末使财政投入的教育经费达到GDP的4％，然而直到2004年，我国财政投入的教育经费还仅仅达到GDP的。
　　第三，政府违背承诺不受法律追究。由于政府与社会公众之间不存在法律意义上的信用合同关系，因此政府违背自己对社会公众的承诺是不承担法律责任的，司法机关更不可能追究政府违背承诺的法律责任。因此，我们的很多政府官员没有对政府的承诺一定要兑现的意识，这就造成了政府的信用大大下降。今天人们之所以发出了要建立诚信政府的呼声，就在于现实中存在着很多政府不诚信的现象。
　　经济全球化对政府的诚信问题提出了严重挑战。随着我国加入WTO组织，中国将全面进入经济全球化过程之中，从而使中国的市场与世界的市场接轨。市场经济也是一种诚信经济，如果没有诚信，市场的游戏规则就不可能建立起来。我国要真正参与全球化的经济过程，政府必须首先树立信用意识，建立诚信政府。当前我国政府在诚信建设方面已做了大量的工作，但面对全球化的挑战，此项工作还任重道远。
　　对“轻责行政”的挑战
　　尽管政府不可能为社会承担无限的责任，但政府既然向社会行使了一定的权力，就应该为社会承担相应的责任。然而，如果我们仔细对中国的社会现实进行观察，就不难发现，在中国这个传统社会中，政府对公民更强调的是其义务，而公民的权利往往被忽视；与此相对照的是，政府的权力往往被放大，有时甚至是无限加以放大，而政府的责任则被置于次要的地位。“重权轻责”成为中国传统行政文化的一项重要内容。它具体表现在以下几个方面。

全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战（8）
第一，行政机关及其官员的责任意识非常淡薄。在中国传统文化中，行政机关及其官员重视的是权力，而责任意识则要淡薄得多，面对责任总是相互推诿。在我国行政管理现实中，当某项工作需要承担较大的责任时，我们的行政机关或行政官员总是将这件事情像“踢皮球”一样踢来踢去，谁也不愿承担责任，从而致使本来很快就能办好的事情久拖不决，这也是造成我国行政效率低下的一个重要原因。
　　第二，行政责任追究制度建设滞后，甚至长期以来事实上不存在真正严格意义上的行政责任追究制。在一个法制完善的国家，政府部门及行政官员应该承担哪些责任，具有明确的法律规定。因此，当一个行政部门或政府官员因失职造成损失时，必须由相应的机关依法追究其行政责任。长期以来，由于我国“人治”色彩较浓，政府部门和行政官员的责任是不明确的，往往没有法律上的硬性规定，所以一直没有建立起严格意义上的行政责任追究制。近几年来，我国已开始建立行政责任追究制，一些地方政府已着手制定相应的条例，但全国还缺少统一的行政责任追究法，因此，要建立法治意义上的行政责任追究制还有很长的路要走。
　　第三，在行政责任追究的实践方面存在着避重就轻的现象。如上所说，虽然我国长期以来没有严格意义上的行政责任追究制，但不等于没有行政责任追究的实践，只是这种行政责任追究的实践带有明显的“人治”特征。这是问题的一个方面，问题的另一个方面是，在行政责任追究的实践中，也存在着避重就轻的现象，这就是我们通常所说的“大事化小、小事化了”的现象。这种现象的存在与“人治”行政也存在着密切的相关性。因为行政机关和政府官员的行政责任没有法律上的严格规定，即使有相关规定也非常含糊、抽象，这就为在行政责任追究方面避重就轻留下了空间。
　　正是由于行政机关及其官员责任意识淡薄、行政责任追究制度建设的滞后和行政责任追究实践中的避重就轻，造成了我国行政管理中重权轻责的现象普遍存在。在我国加入WTO后，我们已经全面地卷入了经济全球化过程。市场经济的竞争是非常激烈的，在全球化的市场经济竞争中，政府必须真正承担起重大的责任。经济全球化对“轻责行政”提出了严重的挑战，为应对这种挑战，我国必须加快建立责任型政府的步伐，以适应经济全球化发展和我国经济参与国际竞争的要求。
　　对“非廉行政”的挑战
　　廉洁奉公是对行政管理以及行政管理者的基本要求。目前，总的说来，我国绝大多数从事行政管理的公务员是能够做到廉洁奉公的。但是不可否认，在我国行政管理的现实中，行政管理的不廉洁现象还大量存在，这些现象主要表现在以下几个方面。
　　第一，部分行政官员贪污受贿现象屡禁不止。在当今中国政府官员的*案件中，涉嫌经济犯罪的案件数量最多，其中又以贪污受贿案件为最。近几年查处的一些政府高级官员犯罪案件几乎都与贪污受贿有关，涉案金额少则几百万、多则数千万。更有甚者，有相当部分官员将在国内的贪污受贿所得转移到国外，造成大量的人民币外流。据公安部统计，截至2004年年底，中国外逃经济犯罪嫌疑人500多人，涉案金额700多亿人民币，目前抓回的贪官仅仅70余人，追回的金额更是微不足道。
　　第二，官场上买官卖官已非个别现象。目前在我国官场上存在的大量受贿现象，就其受贿源而言，一部分属于外源贿赂，即源