现有的国际组织的目标是促进合作、实现和平与繁荣。这些组织建立的时代与现在不同，当时的威胁和权力结构也与现在迥异。这并不意味着这些国际组织已经过时。有些国际组织表现出惊人的生命力，而另外一些则是面对变化中的现实应付调整。有这些组织总比没有强，但是它们在活动能力和采取集体行动方面已经力不从心，不足以应对如今出现的新的威胁。同样，新的国际规范已经出现，但是这些规范仍然停留在“应该做什么”的阶段，没有达到“实际做什么”的程度。因此，国际秩序现在处于一种紊乱状态。我们做过承诺，却不遵守规则；我们寻求解决方案，却没有决心。面对今天的挑战，我们充满不确定性的困惑，也缺少对国际应对挑战能力的信心。
国际秩序需要权力资源。自从第二次世界大战结束以来，美国一直是这种权力资源。美国当时领导创立了国际安全和金融组织。当这些组织有效发挥作用的时候，它们有利于美国实现自己的国家安全利益，也有助于美国的盟国实现它们的安全利益。实际上，除了最顽固的国家之外，世界所有国家都从中得益。
20世纪后半叶的大部分时间里，美国的主要盟国以及这些国家中大多数民众都将美国视为维护国际秩序的主要力量。现在，这种信任已经消逝。世界上很少有人接受或是信任美国，或者说很少有人认为美国的行为是合法的。过去几年的国际舆情调查显示，许多人认为，自从2001年以来，美国对外政策把世界变成了一个更加危险的地方。2
2003年入侵伊拉克对美国在世界上的地位、对美国与盟友和对手的关系，都投下了长长的阴影。但是，如果将美国面临的一切难题都归罪于发动伊拉克战争或是美国进行这一战争的方式，那也是不正确的。美国当今在世界上的地位反映了一个事实：15年来，我们未能建设国际秩序的规则和制度。这才是问题的症结所在。
苏联解体的时候，美国军事力量无所匹敌。*和自由资本主义，作为共产主义的意识形态对手，似乎取得了胜利。美国财富和权力都在上升。1992年以来，克林顿和布什两任美国总统也都面临历史性机遇，原本可以加强国际合作、建立符合当今世界需要的新的国际组织和国际规则，并达成国际谅解。
冷战结束之际，也是其他大国之间的战争难以爆发之时，这正是形成全面的国际性变革、重建国际秩序的成熟时机。克林顿政府在20世纪90年代认为国际秩序问题是如何将苏联和中东欧国家纳入*和平阵营的问题，还要将后冷战时期的外交变成促进全球和平与繁荣的动力。这是可以理解的。美国的决策者先是扩大北约以图控制俄罗斯，在20世纪90年代末则是将中国纳入国际金融制度之中。他们努力应对因苏联解体在核扩散领域产生的影响，确立新的项目防止核扩散； 与乌克兰、白俄罗斯和哈萨克斯坦政府合作，让这些国家放弃领土上的核导弹。
主权的最后良机（3）
除了冷战后重建带来的挑战之外，还需要将日益多元化的世界聚合在一起。这个多元化世界的特征是：破坏性行为体日益增多，可控制行为体日益减少；全球市场提供的机遇增多，但污染、疾病、武器的跨国界流动危险也在加大。面对这些问题克林顿政府完成了一系列谈判，包括全面禁止核武器试验、全球变暖、建立国际刑事法庭、组建新的世界贸易组织等问题。
但是，克林顿政府自己也承认，它从来没有形成一种全球秩序的大视野。对于这个世界如何融入一个扩大的、和平*的跨大西洋共同体，克林顿政府基本上是无所考虑。3像其他许多政府一样，美国政府只是朦朦胧胧地感到，国际秩序面临的挑战发生了重大变化。詹姆斯·戈德盖尔（James Goldgeier）和迈克尔·麦克福尔（Michael McFaul）在1992年发表了一篇十分简洁的文章，指出世界将会迅速分化为两个世界：一个是核心区，这里基本上是和平*自由的世界，康德思想战胜了霍布斯意识；一个是边缘区，由羸弱乏力的国家、*无能的市场组成，充满暴力，在意识形态上对自由思想满怀敌意。4罗伯特·卡普兰（Robert Kaplan）和约翰·斯坦布鲁纳（John Steinbruner）这样的评论家也认为，如果边缘区的安全问题不能得到控制，就会破坏世界秩序，使全球发展失去可预见性，而秩序和可预见性是繁荣与和平的必要条件。5
克林顿政府原则上是坚决支持国际组织和国际伙伴关系的，但是它往往嘲笑唯一一个可以对失败国家采取负责任行动的国际权威组织：联合国。克林顿政府把在索马里的失败归咎于联合国，这就增强了美国国会对联合国的不满情绪。索马里行动失败之后，美国立即要求联合国在卢旺达面临种族灭绝的时刻撤出在卢旺达的维和部队。在伊拉克问题上，克林顿政府最初的政策是与联合国特别委员会（United Nations Special mission）合作，但正如一个外交官兼分析人士所说的那样，后来却蜕变成为“萌动的单边主义”——克林顿政府自诩有权决定如何实施联合国安理会的决议。1998年，也是克林顿政府宣布，美国在伊拉克的目标是政权更迭。7
美国未能加强联合国，未能解决边缘区安全问题——比如贫穷、羸弱国家、内战、地区动荡等，这就使得世界在过去15年里成为一个更加危险的地方。这些安全问题在2001年9月11日迸发。在这一天，盘踞在世界上最贫穷、最具暴力冲突地区的恐怖主义分子对美国领土实行了有史以来最严重的打击。
“9·11”恐怖主义袭击改变了美国观察自身安全威胁的视角。布什政府开始意识到，失败国家和国际体系中的治理空白地区是跨国恐怖主义和有组织犯罪的根源。但是，虽然“9·11”改变了布什政府对安全威胁的看法，却也大大加强了这届美国政府的单边主义倾向。
人们很容易忘记，“9·11”之后，国际上纷纷表达对美国的同情、关心和友谊，国际援助也纷至沓来。美国与中国、印度、欧洲在反对国际恐怖主义领域具有共同利益，这表明大国之间的广泛合作是可能的。美国的政策和领导能力本来是可以实现国家秩序变革的。
但是，美国再次错失良机。2001年秋天，美国不许北约盟友参与阿富汗的行动，而在2002年就意识到美国需要盟友的帮助。布什政府没有集中精力打击基地组织和阿富汗支持基地组织的塔利班集团，而是宣布开展全球性的反恐战争，扬言要打一场没有地域限制、没有最终目标的战争。这样做既疏远了盟友，也排斥了*世界以及其他地区的潜在合作国家。布什政府刚愎自用地发动了伊拉克战争，破坏了国际合作。8美国出现了以预防性战争为内涵的新的安全观，认为流氓国家是恐怖主义的原因，将强行实施的政权更迭作为对付流氓国家的首选方式。这样一来，美国就自诩为国际体系的警察和法官。 。。
主权的最后良机（4）
全球反恐战争使美国丧失了一大资源，这就是美国保护并促进*和法治的声誉。关塔那摩、阿布格莱布、酷刑和强行引渡等行为使美国在*问题上信誉扫地，在世界上大部分地区都是这样，在穆斯林国家尤其如此。
如同冷战结束一样，“9·11”也为我们提供了机遇，本来可能会引发有意义的国际变革。领袖们本来可以重振国际合作，并使之延伸到21世纪。克林顿总统曾努力加强国际秩序，但是他没有宏观思路和战略去实现这一目标；布什总统则不一样，他根本没有做过这种努力。
历史告诉我们，战争和危机可以带来国际秩序的根本变革。冷战之后和“9·11”之后，我们一再错失良机。这就向我们提出了一个严肃的问题：严峻的安全挑战已经显现，在这些挑战造成最严重后果之前，我们必须利用问题的紧迫性，促成全球行动。
负责任主权
重建国际秩序需要考虑能够应对具体威胁的具体国际组织，并使其工作有效。但首先要有一种大思路，一种基本的原则，使秩序具有道德内涵，使人们对国家在诸多领域的行为有着一致的期望。这样一种基本原则必须得到世界各个地区不同民族的认同，得到关键国家的支持，并且符合美国的自身形象。
我们认为，负责任主权就是这样的原则。负责任主权意味着对本国国民和其他国家的均负有义务和责任。负责任主权与传统意义上的主权观念（有时称为威斯特伐利亚主权）不同，传统主权观认为主权就是不干涉他国内政。负责任主权是由非洲政治家、学者弗朗西斯·邓（Francis Deng）在20世纪90年代最先提出来的，负责任主权意味着“国家政府有义务保障国民最低水准的安全和社会福祉，对本国国民和国际社会均负有责任”。9
在本书中，我们改进并拓展了负责任主权的理念，使其适用于多种跨国威胁，以便发现解决问题的方法。我们认为，负责任主权号召所有国家对自己那些产生国际影响的行为负责任，要求国家将相互负责作为重建和扩展国际秩序基础的核心原则、作为国家为本国国民提供福祉时的核心原则。在一个安全相互依存的世界上，国家在履行对国民的责任的同时，必然与其他国家发生关联。负责任主权还意味着世界强国负有积极的责任，帮助较弱的国家加强行使主权的能力，这就是“建设责任”（responsibility to build）。
为什么要提出基于负责任主权的国际秩序呢？我们强调“主权”，是因为国家仍然是国际体系中的主要行为体。诚然，全球化大大削弱了国家权力，主权也会被用来作为政府逃避自己的行为责任的挡箭牌。但是，如果没有有效的负责任国家，则很难解决任何重大的国际问题。在国家的疆界之内，是国家为社会和经济行为体创造了行为动机、规定了行为限制，无论是非政府组织还是企业都是如此。比如，我们都清楚地看到，国家失败就会对其国民产生严重的后果。主权原则也重新确定了国家作为国际合作中核心决策者的地位。一位曾经担任某国国家元首的人士告诉我们：“国际合作首先要取决于国家政府的决策。”
主权的道德基础在过去几个世纪里一直是帮助建立国际秩序，因为规范的、可预期的国家行为可以减少暴力、保证信守承诺、保障稳定的财产权利。10主权也意味着外部世界承认一国政府对其领土具有管辖权，使政府能够合法独立地选择自己愿意参与的国际协议，合法独立地实施为保护国民和保障国民利益而制定的政策。
主权的最后良机（5）
传统主权观强调不干涉内政，这一原则成为一种国际规范，因为在一个权力极不平衡、干预他国内政事件连绵不断的世界上，不干预原则是保证国家之间的秩序、互惠和行为可预测性的最佳办法。不干涉原则还保护弱小国家免受强权国家的侵犯。在当时的世界上，主权原则虽有缺陷，但其好处是保障国际秩序。
我们强调“负责任”，是因为在一个充满跨国问题的世界上，传统主权已经不能保证国际秩序，在一些重要领域甚至损害秩序。弗朗西斯·邓在1933年首次提出作为责任的主权思想的时候，他感到传统主权已经不能适用于非洲的现实。20世纪80年代和90年代初一波接一波的人道主义危机导致非洲国家成千上万人的死亡，而非洲国家则漠然置之。传统主权原则又使得国际社会无法援助在饥荒和战争中挣扎的民众。
弗朗西斯·邓的著作集中讨论了非洲后殖民国家的法理主权和这些国家实际主权之间的落差。法理主权指外部世界的承认；实际主权指合法控制使用暴力、为发展而动用和使用资源的能力、保护国民安全、促进国民作为人的尊严等。根据弗朗西斯·邓的描述，非洲有太多的国家，用法理主权做挡箭牌，掩盖它们不具有实际主权的事实。结果就是内战，内战跨越边界，导致地区的不稳定。总之，国家之内的灾难变成跨国灾难。弗朗西斯·邓认为，当一个国家明显的无力保证国民的基本生存需求，强大的、有能力的国家就义务保护受伤害的民众。
弗朗西斯·邓的著作在两个方面有着重大突破。第一，它改变了人们对主权的思维定势，改变了人们对非洲国家义务的期望。直到1990年，有一位名叫罗伯特·杰克逊（Robert Jackson）的学者才提出，国际社会对准国家（这是他对当时几十个具有法理主权、但却没有实际能力的国家的称呼）的处理方式很难改变，原因是存在一个强有力的禁忌，“在悄无声息之间，使几乎所有国家和国际组织的机构和代表都实施自我约束，加之外交官历来不愿意公开批评其他国家的国内事务，这种禁忌也就给这种传统加入了决定性的规范意义”。12弗朗西斯·邓的著作打破了这个禁忌。奥卢塞贡·奥巴桑乔（Olusegun Obasanjo）、萨利姆·萨利姆（Salim Salim）等著名非洲政治家在20世纪90年代接过了负责任主权的理念，在20世纪70年代欧洲赫尔辛基进程的启发下，召开了非洲安全、稳定和发展合作大会（Conference on Security； Stability； and Development Cooperation）。这次会议提出的思路和理念为2002年通过具有前瞻性的非洲联盟及其和平与安全理事会宪章奠定了基础。13
第二，弗朗西斯·邓的著作帮助重新定义了主权，这跟当时基于绝对不干涉国家内部事务的理解是不同的。他强调其他国家在保护失败国家国民方面负有责任，这一观点在2001年由加雷思·埃文斯（Gareth Evans）和马哈穆德·萨努恩（Mahmoud Sahnoun）领导的国际小组再次提出。国际小组发明了“保护责任”的原则。这个原则的含义是：国家负有保护国民免受种族灭绝、种族清洗、大规模屠杀等责任，但是，当国家不能或是不愿这样做的时候，国际社会有责任进行干预。2004年，由知名人士组成的威胁、挑战和变革名�