随着新建傀儡政权的增加，日本决定建立一个管理占领区傀儡政府的统管机关，以便于协调对华政策。
1937年10月，曾在内阁之下设置掌管占领区殖民经济事项的第三委员会，以协调各方意见。1938年初，法制局提出建议，设置东亚事务局以作为专门处理有关中国问题的中央机关，而外务省只作为外交机构处理单纯的外交问题。在企划院，提议设置性质相同但更大规模的“对华院”。这些提案，使日本军政当局关于设置对华机关的主张进一步统一并确定下来。1938年9月29日宇垣辞职，近卫兼任外相，上述设置“对华院”案立即被付诸实施。
同年10月1日，日本召开五相会议，正式决定建立“对华院”。确定其宗旨是：“对华院及其现地机关之设置，负责政治、经济及文化等各领域全部事务，各军特务部及其他机关在该院现地机关设置之时起，即将此等事务一并向其移交。”12月16日，又将对华院改称“兴亚院”，其组织法规定：兴亚院总裁由首相担任，副总裁由外、藏、陆、海各大臣担任。兴亚院的任务和权限是：“在中国事变之际，担任处理在中国的有关政治、经济、文化等事务，有关确定政策的事务以及特殊会社之业务监督”等等。＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史部：《华北治安战》〈1〉，朝云新闻社，1984年版，第106页。＇
在各主要占领区设置兴亚院联络部，并规定有关军事及警备事项，各联络部必须接受各地方陆、海军高级指挥官的指挥。
兴亚院的设置，使日本对占领区的殖民统治更加集中。这种集中，是军部及各地驻军权力的进一步扩大。兴亚院名义上是掌管占领区军政权力的机关，但兴亚院及其各地联络部，都是日军手中的工具。日本在各占领区的驻军司令部，才是各伪政权的太上皇。太平洋战争爆发后，日本以兴亚院体制为基础加以扩大，成立了“大东亚省”，配合军部管理新占领的各个地区。
所以，兴亚院的成立，标志着日本对各占领地区殖民统治的强化，也是日本军政当局为克服矛盾，特别是协调军部与外务省步调的重大措施。
第四编 转入相持（1938。11～1940。12）
第二十三章 日本实行“以华制华”和“以战养战”的殖民政策
第二节 汪精卫叛国投敌及伪中央政权的建立
一、汪精卫集团叛国投敌
“七·七”事变后，汪精卫的妥协投降主张更加露骨，纠集同伙形成为“低调俱乐部’’，主要成员有周佛海、陶希圣、梅思平、高宗武以及熊式辉等人，经常在周佛海家中策划对日妥协活动，散布投降气氛。周佛海说：“我们当时就无形中以汪先生为中心，酝酿和平运动，”“企图以外交方式，结束战争。”＇周佛海：《回忆与前瞻》，1939年7月22日～24日《中华日报》。＇
按汪精卫等人看来，中国的抵抗没有意义，抵抗必败。汪针对蒋介石的在最后关头抗战到底、牺牲到底的说法，散布：“‘牺牲’两个字，是严酷的，我们自己牺牲。我们并且要全国同胞一齐牺牲”，“我们牺牲完了，我们抵抗之目的也达到了。”＇《汪精卫先生抗战言论集》，独立出版社，1938年版，第11～12页。＇
周佛海则说：“如果战争延长下去，日本当然是愈益困难的，但是日本感觉着痛的时候，中国已会因痛而死了”。＇周佛海：《回忆与前瞻》，1939年7月22日～24日《中华日报》。＇
汪精卫集团一方面鼓吹抗战失败主义，一方面怂恿国民政府当局利用陶德曼调停，尽快接受日方条件，对日停战。
南京失陷之后，由周佛海、陶希圣等人献策，向汪精卫、蒋介石建议，建立一个灰色的文化团体来对抗共产党的思想与文化主张，为蒋、汪接受。
1938年初在武汉正式成立“艺文研究会”，周佛海任总务总干事，陶希圣任研究总干事，其宗旨是：“第一，要树立独立自主的理论，反对共产党的笼罩。第二，要造成一个舆论，使政府可战可和。”＇《胡适往来书信选》（中），中华书局，1979年版，第397页。＇
总部设汉口，先后还在长沙、广州、成都、重庆、西安、香港等地设立分会，活动经费每月5万元，由军需署支付。“艺文研究会”是低调俱乐部发展后的公开组织，也是由汪派控制的宣传喉舌与行动机构。武汉沦陷后，总部迁重庆，继续活动。由“低调俱乐部”与“艺文研究会”的活动，形成了以汪精卫为中心的妥协投降派集团势力。
同年初，汪派成员，担任外文部亚洲司第一科科长的董道宁与“满铁”驻南京事务所主任西义显拉上了关系，商量促成中日“和平”。在西义显安排下，董道宁与“满铁”总裁松冈洋右见面。随后，又以汉口政府第三势力代表人士身份，先后与日军参谋部谋略科长影佐祯昭、中国班长今井武夫、参谋次长多田骏等人进行了会谈。3月，汪派干将高宗武又由周佛海安排以特派员身份，到香港和上海活动。在上海见到了董道宁，二人一起南下香港，同西义显、松本重治、伊藤芳男等人进行会谈。高宗武向日方介绍了“低调俱乐部”活动情况，说对日“和平派”将“逐渐占有势力”。经过商谈决定将影佐致张群、何应钦信件不直接交张群和何应钦，而由周佛海交蒋介石和汪精卫。4月16日，高宗武再到香港见西义显，传达蒋介石的意向：东北四省、内蒙“可留待他日协议”。而河北、察哈尔“须绝对交还中国。长城以南中国领土主权之确立与行政完整，日本须予尊重”。＇〔日〕西义显：《悲剧的证人一日中和平工作秘书》，文献社，1962年版，第135～136页。＇
以上述条件为基础，可以先停战进行交涉。但此时，日军正进行了徐州会战，对停战未表示意向，徐州会战后，日本内阁改组，宇垣一成出任外相，加强了对华外交攻势。高宗武于6月14日再到香港，表示汪精卫等第三势力愿意作为中介促成“和谈”。7月5日高宗武到日本，在影佐安排下会见陆相板垣征四郎、参谋次长多田骏，重申上述观点，希望开展“和平运动”。高宗武、董道宁的对日勾结，是汪集团投日的第一个步骤。
7月12日，日本五相会议制定《适应时局之对中国谋略》，以“为使敌人丧失抗战能力，并推翻中国现中央政府，使蒋介石垮台”为方针，要“起用中国第一流人物，削弱中国现中央政府和实力派，使在敌人中间建立反蒋、反共、反战的政府。”＇《日本外交年表和主要文书》下，原书房，1969年版，第389～390页＇。
几天后又制定《从内部指导中国政府的大纲》，再度确认反蒋、反共、对占领区实行“分治合作”等原则。随着汪派的对日活动，日本将诱降目标转移到以汪精卫为重点，同时还包括唐绍仪、吴佩孚等人身上。而汪精卫、周佛海等通过对日活动，取得了联系与共识，也积极筹划正式投日。
10月，日军攻占了武汉、广州等地，未能达到迫使中国政府屈服的战略目标，遂加强了政治诱降活动。同期，土肥原等人策划拉拢吴佩孚的计划为吴拒绝，而准备投日的唐绍仪被国民党军统局杀死，日本的诱降目标完全集中在汪精卫身上。在广州失守的当天，汪发表对路透社记者的谈话：“如日方提出议和条件，不妨害中国国家之生存，吾人可接受之，为讨论之基础。否则无调停余地。一切视日方所提出之条件而定”。＇《申报》1938年10月22日。＇
11月3日，近卫发表对华政策声明，修改了第一次的“不以国民政府为对手”的提法，同汪的声明相呼应而称：“如果国民政府抛弃以前的一贯政策，更换人事组织，取得新生的成果，参加新秩序的建设，我方并不予以拒绝。”＇《日本外交年表和主要文书》下，原书房，1969年版，第401页。＇ 实质是公开鼓动汪派加紧投日，近卫声明立即得到汪派响应。7日，汪精卫、周佛海委托梅思平与高宗武作为全权代表，同日方会谈。地址选在上海虹口的“重光堂”。
12日至14日晚，梅、高二人与今井武夫、伊藤芳男会谈达成初步协议。基本内容是讨论双方各自的和平条件，并安排汪等出逃投日的行动计划。
关于汪等投日计划安排是：汪精卫等人接日本政府所确定的“和平条件”之后，则设法去昆明，公布日华和平解决条件并由汪发表声明同蒋介石断绝关系，乘飞机去河内，再转香港，与日方配合发表收拾时局声明。在上述行动完成后，配合云南及四川地方军将领在西南地区建立新政府，并发布日华合作政策，推进和平运动。＇《今井武夫回忆录》，上海译文出版社，1976年版，第304～308页。＇
达成初步协议之后，今井武夫急速回日，向军部报告情况。军部决定以此为基础进一步会谈。11月18日，今井武夫同影佐祯昭及犬养健、西义显、伊藤芳男等人到达上海。
19日晚，双方正式会谈。
20日19时，双方以高宗武、梅思平及影佐祯昭、今井武夫个人名义，签订了《日华协议记录》及《日华协议记录谅解事项》。协议的主要内容有：
（一）日华缔结防共协定，承认日军为防共驻扎中国，内蒙地带作为防共特殊区域；
（二）中国承认满洲国；
（三）日本人有在中国居住、营业之自由；
（四）关于经济合作，中国方面承认日本的优先权，特别是在开发和利用华北资源方面，予日本以特殊的方便；
（五）中国方面补偿日本在华侨民的损失，日本不要求赔偿战费；协定之外的日军，自日华实现和平后，立即开始撤退。如日本政府对上列解决时局的条件予以发表，汪精卫等立即声明与蒋介石断绝关系，双方共同发表日华合作和反共政策声明，俟机成立新政府。
此外，又缔结《日华秘密协议记录》，就进一步缔结军事同盟等问题达成了协议。重光堂会谈达成的上述协议，标志着汪精卫与日本的勾结已经完成。
以重光堂协议为基础，汪精卫寻找机会于12月18日逃离重庆飞至昆明，会同已经到达的周佛海、陶希圣等人于19日转飞河内。同期逃离重庆的还有陈公博、林柏生（国民党中央委员）等人。22日，近卫政府发表第三次声明，配合汪的出逃行动，呼吁国民政府“日满华三国应以建设东亚新秩序为共同目标而联合起来，共同谋求实现睦邻友好、共同防共和经济合作。”声明日本愿意“和中国同感忧虑、具有卓识的人士合作，为建设东亚新秩序而迈进。”＇《日本外交年表及主要文书》下，原书房，1969年版，第407页。＇
汪精卫则于29日作出响应，发表致蒋介石等人的《和平建议》电报，又称为《艳电》。该电吹捧日本“对于中国无领土之要求，无赔偿军费之要求”，“日本不但尊重中国之主权，且将仿明治维新前例，以允许内地营业自由为条件，交还租界，废除治外法权，俾中国能完成其独立。”要求国民政府“以此为根据，与日本政府交换诚意，以期恢复和平”。＇汪伪宣传部编：《和平反共建国文献》第1辑《中国之部》，第1页。＇
汪精卫集团与日本相呼应，一齐向中国政府发动了空前的政略攻势。
但此时汪集团的要求同日本的允诺还存在有较大分歧。日本的目的是将汪作为工具或傀儡，完全控制中国，在重光堂会谈中所使用的一些冠冕堂皇词句，目的在于诱使汪脱逃重庆，至少可以造成国民政府的分裂。在近卫的声明中则未提撤兵等字样。而汪的企图是通过推进“和平”运动而改组国民政府，建立个人的最高统治权，要求日本在合作中给予其应有的让步。汪认为此时还应该同日本讨价还价，在《艳电》中写道：“其尤要者，日本军队全部由中国撤去，必须普遍而迅速，所谓在防共协定期间内在特定地点允许驻兵，至多以内蒙附近之地点为限。”30日，汪又通过在香港的高宗武，向日方提出四点希望：
“（一）日华两国在完成新东亚建设的基础以前，尽量与英美列强避免磨擦是重要的，因此当前对列强不要引起纷繁的事端。
（二）在军事发动以前的三至六个月期间，希望日本方面每月援助港币约三百万元，但希望尽可能在对华文化事业费中开支。
（三）对北海、长沙、南昌、潼关等地日本军作战的行动，以获得政治效果为目标。
（四）彻底表炸重庆。”＇《今井武夫回忆录》，上海译文出版社，1978年版，第326页。＇
这些主张，完全反映了汪甘当傀儡的心愿及以儿皇帝身份收拾时局的野心。
汪出逃河内是汪集团降日的重大步骤。
二、汪精卫集团出逃的影响与国民政府的对策
汪精卫出逃河内，日、汪分别发表的近卫声明与《艳电》，形成一股险恶的妥协投降逆流，给中国的抗战带来了巨大的冲奇。但是，日、汪所期冀的那种国民政府迅速分裂，风起响应的局面并没有出现。相反，全国却掀起了声势浩大的讨汪反逆浪潮，对于投降派形成巨大压力。
在《艳电》发表后的第三天，中共代表周恩来在重庆接见外国记者，严正指出汪的出逃是叛国行为，《新华日报》也发表了《汪精卫叛国》的社论及一系列文章，揭露汪精卫卖国求荣罪行。1月5日，中共中央书记处发出《关于汪精卫出走后时局的指示》，指出这是“中国主战派与主和派的开始分裂”。号召全国军民“用一切方法打击卖国叛党的汉奸汪精卫，批评他的汉奸理论，并指出他的反共主张即为他的汉奸理论的组成部分。”＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第12册，中共中央党校出版社，1991年版，第2～3页。＇
在国民党内部，也纷纷斥责汪精卫集团，要求国民政府予以严肃处理。
何香凝在香港发表文章，斥汪“不特民族气味全无，连做人的良心都已丧尽”。
汪原来企望响应其行动的广东地方实力派张发奎、余汉谋等人通电斥江“缪论缪辞，为敌张目”，要求对汪“明正典刑，以肃纪纲”。西康刘文辉也责汪“言行逾范”、要求对其“严峻处分”。其余各战区将领，各省政府官员，民众团体，海外华侨也都纷纷通电谴责汪集团。云南龙云虽与蒋有隙，但也不愿