缅甸的失守，对远东反法西斯战争产生了深刻的影响，中、美、英三国都认为必须反攻缅甸。但在如何反攻、何时反攻缅甸的问题上，三国从不同的利益和战略目的出发，屡争不休，长时间不能统一。
中国方面，太平洋战争爆发，结束了中国在远东单独抗日的局面。蒋介石力图争取英、美等盟国将主要力量放在亚洲太平洋战场，利用英美的对日作战迅速结束抗日战争。但事与愿违，英美实行的是“先欧后亚”战略，将对日作战放在次要地位，仅仅是希望通过一定的援助，维持中国抗战的局面，以牵制和拖住日军。这使蒋介石大失所望。因此他认为，要反攻缅甸就必须中、美、英三国海陆空军全力以赴，否则中国军队不能再冒第二次失败的危险。
美国对反攻缅甸的态度虽然比较积极，但是，“美国在任何情况下都是把欧洲放在首位，对亚洲战场的战略尚未确定。”＇〔美〕巴巴拉·塔奇曼：《史迪戚与美国在华经验》下册，商务印书馆，1984年版，第431页。＇ 特别是由于对德作战的限制，美国不可能派出足够的部队参加反攻缅甸的作战，也不可能保证充分供应攻缅作战所必需的各种物资，而只能通过派任史迪威指挥中国军队及敦促英印军来发动进攻。
英国方面虽然在“先欧后亚”这一战略基点上与美国一致，甚至更为迫切，但在具体战略问题上则无论是在欧洲还是在亚洲太平洋地区都与美国存在分歧。英国人普遍认为：“英国本土是一切的枢纽和中心”，即使丢失马来亚和印度，战争仍可以打下去。＇《顾维钧回忆录》第5分册，中华书局，1987年版，第23、第71页。＇
因此，欧洲战场是英国的战略中心。至于缅甸，完全可以等到对日大反攻时再一举收复。而且，丘吉尔根本不赞成美国要将中国作为最后进攻日本的基地，认为盟军完全可以在海上决定性地击败日本，因而拒绝在远东发动大规模的对日作战，同时也反对在反攻缅甸问题上求助于中国。
中、英、美三国的战略目标存在根本分歧，使得反攻缅甸方案迟迟不能最后确定。
二、反攻缅甸作战计划形成的曲折经过
（一）反攻缅甸作战计划的提出
缅甸的失守，日军在太平洋和东南亚的进攻达到高峰。与此同时，盟军却在欧洲及北非战场陷入困境，世界反法西斯战争进入最艰苦的时期。为了牵制住亚洲太平洋的日军，保证盟军在欧洲和北非战场对德、意法西斯作战，美国陆军部制定了一项支援中国作战的计划，其内容之一就是要收复缅甸，打通滇缅公路，以加强对中国的援助。
1942年5月，史迪威从缅甸北部退到印度后，为了重开滇缅公路，即开始拟定一项收复缅甸的计划，并要求美国派部队参加收复缅甸作战。他在5月25日发给美国陆军部的电报中说：“我坚信中国在战略上具有决定性的重要意义，因此，我认为美国不向这一战区派遣作战部队是犯了个严重错误。”＇〔美〕巴巴拉·塔奇曼：《史迪威与美国在华经验》下册，商务印书馆，1984年版，第431页。＇
5月26日，史迪威又拟具一项“改造中国军队之计划”。6月3日，史迪威由印度返抵重庆，面见蒋介石，汇报他的关于在印度训练10万中国军队和在云南装备训练30个师与收复缅甸的计划，得到蒋的赞同。
7月18日，史迪威正式向蒋介石提出“反攻缅甸计划”，其要点是：由英国出兵3师、美国出兵1师、中国出兵2师，由印度阿萨姆渡亲敦江人缅，向曼德勒出击：另由中国出兵20师由滇西出击腊戍，与由印入缅之上述中英美联军在曼德勒会师，挥师南下仰光：陆上部队开始进攻后，英海空军应进攻安达曼群岛并在仰光登陆。7月29日，史迪威进一步提出“西南太平洋攻击日军计划”，内容是：在云南完成30个师的装备训练后，于1942年11月15日至1943年4月间分5路攻击日军：由英军3个师、美军1个师、中国军队2个师从印度阿萨姆分经加里瓦、达木、霍马林进攻曼德勒，同时由滇西出动中国军队12个师进攻腊戍、八奠，与由印人缅的中英美联军在曼德勒会师，然后成扇形展开南取缅甸南部，此时英军空降及两栖部队应夺取仰光，再集结以上各军全力向东夺取泰国和越南，达到沿海。与此同时，滇越边境的中国军队9个师应即进占河内、海防，尔后再夺取香港、广州、海南岛或最终在该地发动进攻。另由美军分两路向新几内亚、帝汶、新不列颠岛以及西南太平洋其他岛屿进攻，阻断日军增援，摧毁台湾、菲律宾日海军战斗力。
10月15日，史迪威再去印度和韦维尔商讨收复缅甸计划。韦维尔表示：英国海空军能否南调以及能否控制孟加拉湾的海权空权都不可知，实在难谈收复仰光之事。他主张：先收复上缅甸，再沿亲敦江东进，然后再谋收复全缅甸。他还拒绝中国在印度的军队经达木和加里瓦向缅甸推进，只同意将缅甸北部的胡康河谷规定给中国驻印军。经协商，双方同意：“史迪威的使命在于占领密支那——八莫，以便使用密支那机场，并与从云南进军的中国军队取得联络。”＇〔美〕查尔斯·F·罗马纳斯：《史迪威在华使命》，华盛顿1953年版，第229页。＇
11月3日，吏迪威再次返回重庆面见蒋介石汇报在印商谈结果：
（1）收复缅甸之开始日期，定在1943年3月1日左右；
（2）使用兵力，英军1师、印缅军6师，共7师；
（3）中国军队若干师，自云南出击腊戍，夺取曼德勒，经雷列姆攻占垒固；
（4）在印之中国军队，以利多为根据地，经胡康河谷与孟拱，夺取密支那，与英军在杰沙会师。
此外，利多方面须建筑道路、储备粮食、弹药。蒋介石表示中国由云南方面参加此役者可有15师，皆可于1943年2月底前布置妥贴，准备行动。蒋介石还告诫史迪威：“余意此次缅甸战役之中心问题，实在英方是否能拨调足量海空两军力量，俾得夺取孟加拉湾及缅甸全境海陆双方之制海权与制空权，并阻止敌人由马来亚新加坡等处增派援军由仰光入缅接济。倘英方能为之，则缅甸战役甚简单，胜利自可操券，倘英方不能为，则失败亦可预卜。惟此次不反攻则已，一旦反攻，非胜不可，绝不能再受第二次之挫败。”＇秦孝仪，《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第2编，《作战经过》（3）台北中央文物供应社，1981年版，第355页。＇
中国对于史迪威与韦维尔商定的反攻缅甸方案，虽然是有条件赞同，但其准备却不遗余力。驻印军两师（新编第22师、新编第38师）在印度兰伽加紧训练，准备反攻。国内预定各参战部队，也纷向滇西方向秘密集结，进行部署。史迪威亦于12月2日致电马歇尔，请美国履行援华诺言，速调驱逐机两队、中型轰炸机一队来华，并将中印空运量由每月3500吨增为1万吨。
经过中、英、美三国的磋商，三方同意在1943年春季发动代号为“安纳吉姆”的作战行动，进攻缅甸。这一行动的目标是从印度阿萨姆的利多打出一条通道，同滇缅公路连接起来，以打通进入中国的补给线。整个反攻缅甸的攻势由中国军队负责的从印度的利多和中国云南进攻缅甸北部的攻势，以及由英军负责的从西部进攻夺取缅甸的实兑（阿恰布、若开）再进军亲敦江的攻势组成。两栖作战行动则未予明确，也未完全否定。上述协议，使收复缅甸的目标变为只是收复缅北。尽管如此，韦维尔仍于12月7日突然通知史迪威“取消缅北作战”，英军将只用3个师攻占实兑和在亲敦江组成一条防线以保卫印度，对反攻缅甸则不愿作任何承诺。
与此同时，马歇尔则给史迪威增拨6。3万吨物资和派遣6000人从事筑路等任务的勤务部队，以示对缅北攻势的支持。
（二）卡萨布兰卡会议与收复缅甸计划
1943年1月14日至23日，美国总统罗斯福、英国首相丘吉尔及美、英军首脑在北非摩洛哥的卡萨布兰卡举行会议。由于战胜德、意法西斯已大有希望，英美双方遂将亚洲太平洋的对日作战列入重要议程，而反攻缅甸乃被列为对日作战的主题之一。但是，讨论亚洲对日战略的卡萨布兰卡会议竟没有邀请中国参加。会上，美国陆海军负责人马歇尔和欧内斯特·金上将坚持主张在11月开始实行强大的缅甸攻势。他们认为：“由英国在缅甸南部和中国在北部的联合进攻将牵制南太平洋的日军调往缅甸”，“这可以防止太平洋的一场灾难，否则就会断送欧洲第一的战略。缅甸攻势还能打通进入中国的陆上通道，以便集结空军部队打击日本。”＇〔美〕罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策》（1932～1945）下册，商务印书馆，1984年版，第550页。＇
美国军事首脑决心要让英国承诺在1943年秋季发动缅甸战役。因为此时太平洋上的美军正在瓜达尔卡纳尔岛和新几内亚的丛林中与日军进行旷日持久而代价高昂的争夺战，这使他们认为，经过从澳大利亚向北伸展的一系列岛屿来进攻日本，远比从以中国为基地攻击日本困难，击败日本的唯一经济的办法就是动员中国巨大的人力资源来对付日本。正如马歇尔所说：“美国‘吃不消再来一次巴丹战役’。如果使日军在中国处于被动，我们就可以减少在太平洋的危险，发动对德作战。”＇〔美〕巴巴拉·塔奇曼：《史迪威与美国在华经验》下册，商务印书馆，198冬年版，第509页。＇
但罗斯福决定优先考虑从中国发动空中打击，然后才是缅甸攻势。
英国方面仍对这样一次战役的消耗补给和所能收到的效果持怀疑态度。他们认为无法提供在缅甸南部进行两栖攻击的舰艇，而且怀疑盟军在北部能否克服补给和医疗保障的能力。他们还担心这样的一场战役可能成为一次全面规模的作战，从而要抽调和分散其他战场的供给。
在美国方面的强烈要求和答应从太平洋的美国供应机构提供登陆舰艇的情况下，美、英最后达成了关于“安纳吉姆”作战计划的决定：
（1）备攻日期，暂以1943年11月15日左右为目标。
（2）反攻日期，俟1943年夏间决定。
卡萨市兰卡会议一结束，罗斯福和丘吉尔立即派遣由美国陆军航空司令阿诺德上将、美国空军补给司令萨默维尔中将和英国联合参谋代表团团长迪尔爵士组成的特别代表团火速飞赴中国，向蒋介石通报会议情况，并谋求蒋介石对会议决定的对缅甸和中国作战计划的支持。
阿诺德等在途经印度时，与韦维尔、史迪威等就缅甸作战计划进行了详细的讨论，并决定：预定作战时间为1943年11月至1944年5月，陆军以占领曼德勒为目标，云南远征军11师，向腊戍前进，驻印华军两师，向利多前进；加里瓦的印度军3师向英帕尔沿亲敦江前进，海军封锁仰光。
2月5日，阿诺德等飞抵重庆向蒋介石报告，蒋介石同意英、美的方案。
2月9日，中、美、英三国最高幕僚人员在印度的加尔各答开会，宋子文和何应钦代表中国参加，美国参加的人员有阿诺德、萨默维尔和史迪威；英国参加的人员是韦维尔和迪尔。何应钦在会上首先说明，反攻缅甸，中国将使用10个师主力从滇西向密支那、八莫进攻；中国驻印军从胡康河谷向密支那攻击，如果胜利，就向曼德勒前进；本年10月底可以出战。韦维尔报告说：英国将使用9个师的兵力，两师为英军，其余为英印混合部队，其中3师从亲敦江进入曼德勒与中国军队会师，5师进攻下缅甸，1师为预备队。但是，1943年3月，英军在实兑地区惨遭失败，英国方面借此反对按计划实施“安纳吉姆”作战行动。罗斯福也赞同英国的意见。至此，反攻缅甸计划再次遭受挫折而被搁置一边。
（三）“三叉戴会议”与“茶碟计划”
1943年5月12日至23日，罗斯福、丘吉尔以及英、美高级军事幕僚在华盛顿举行会议，代号为“三叉就会议”。这次会议还邀请了中印缅战区指挥官韦维尔、史迪威、陈纳德列席，中国代表宋子文也应邀出席，这是首次有中国代表参加的盟国战略会议。欧洲战场的战略作战计划是这次会议讨论的主题，会议还对“安纳吉姆”计划进行了讨论。中国坚持实施以收复全缅甸为目标的“安纳吉姆”计划。但英国则持反对态度。
在远东问题上，丘吉尔一如既往，心里考虑的是政治目的，“英国人并不希望看到中国在战争结束时取得日本曾经拥有的那种强大的地位。如果中国居于强大的地位，英国的旗帜就不能长期在香港上空飘扬。”＇〔美〕巴巴拉·塔奇曼：《史迪威与美国在华经验》下册，商务印书馆，1984年版，第530页。＇
因此，英国方面强烈地反对实施缅甸战役。英国主张绕过缅甸，进攻苏门答腊和马来半岛，最终收复新加坡。美国军事首脑尤其是马歇尔和金，力主实施缅甸战役。
美国的参谋长们警告英国轻视支援中国抗日的努力：“‘安纳吉姆’行动计划应予实施并贯彻到成功结束。如果因英国反对而使这个计划无法执行，那么美国就要扩大和加强太平洋的行动以支援中国。”＇〔美〕罗伯特·达莱克，《罗斯福与美国对外政策）（1932～1946下册，商务印书馆，1984年版，第561页。＇
基于英国方面的态度，罗斯福和美国的高级军事幕僚们一起研究了反攻缅甸计划，认为：反攻缅甸之案如付取消，亚洲战局将见严重；而全力攻缅，供应欧洲之物资，又将不给，两全之法，惟有缩小缅战范围，先从北缅开始，如果得手，则太平洋战略既可配合，滇缅路交通亦可打通。
蒋介石在得知英、美对反攻缅甸问题的态度后，立即电示宋子文：“反攻缅甸计划，必须照卡港会议及重庆会议完全实施，倘仅占取缅北至曼德勒为止，不特无补中国战场，且徒牺牲兵士，中国决不再蹈去岁覆辙，望以坚决反对之意，通知英美当局。”＇梁敬■：《史迪威事件》，商务印书馆、1973年版，第128页。＇
宋子文在5月17日的美英联合参谋团会议上力促履行“安纳吉姆”行动计划，吁请同盟国实践诺言。但是，宋子文的陈辞，仍�