论美国的民主上卷〔法〕托克维尔- 第15部分

　　　　在纽约州，每个乡镇各选一名代表，这个代表既参与县的行政工作，又参与本乡镇的行政工作。

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　　　　２０１第一部分

　　　　权力小得多的范围之内。

　　　　这就是联邦各州在县和乡镇的组织方面呈现的主要差别。如果我一直考察到执行方法的细节，还会找到许多不同点。但是，我的目的不是讲述美国的行政权。

　　　　我以为我所讲述的，已经足以说明美国的行政工作是以哪些原则为根据的。这些原则得到不同的应用，而其成果的大小亦因地而异，但它们的根本精神到处都是一样的。法律的内容在变化，法律的外貌也在变化，但给予法律以活力的仍是同一精神。

　　　　乡镇和县，并非到处都是以同样的方式建立起来的；但可以说，在美国，乡镇和县的组织都以同一思想为基础，即认为每个人都是仅与本身利益有关的事情的最好裁判者，都完全能够以自力满足本身的需要。因此，乡镇和县只负责照顾人们的公共利益。州只是统治，而不管行政。在应用这一原则时也有例外，但不能反对这一原则。

　　　　这个原则产生的第一结果，是由居民自己选择乡镇和县的全体行政官员，或至少由自己人当中选择这些掌权的官员。

　　　　行政官员到处都是选举的，或至少是不能随便罢免的，从而各处都不会产生等级制度。因此，几乎是有多少官职就有多少独立的官员。行政权被分散到许多人之手。

　　　　既然各处均不存在行政等级制度，行政官员都是选举的并在任期终了以前不得罢免，所以必须建立某种制裁行政官员的制度。于是便产生了罚款制度，以将下属机构及其代表纳入法律的约束。在美国，从南到北，从西到东，都采用这种制度。

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去３０１

　　　　不过，在所有的州，惩治行政犯罪或采取紧急行政措施的权力，并不集中于同一个法官之手。

　　　　英裔美国人吸收的治安法官制度，都是出于同一来源。

　　　　虽然各州均有这种制度，但并非总是用于同一目的。

　　　　各地的治安法官均参与乡镇和县的行政工作R　P：有时亲自办理行政工作，有时审理行政犯罪行为。

　　　　但在大多数州，重大的行政犯罪案件由普通法院审理。

　　　　由此可见，实行行政官员的选举和在任期未满之前不能罢免的制度，不存在行政等级制度，将司法手段用于下属的行政部门——这就是美国从缅因到佛罗里达实行的行政制度的主要特点。

　　　　在某些州里，开始看到行政权集中的迹象。纽约州是在这条道路上走在最前面的。

　　　　在纽约州，州政府的官员对下属县和乡镇的管理，有时可以说就是监督和控制S　G。

　　　　有时，州政府的官员也可以成立一

　　　　在由县法院的法官负责办理行政犯罪案件的南部各州，也是如此。见R　P《田纳西州法令集》中的“司法制度”

　　　　、“税收”等项目。

　　　　例如，国民教育的领导权就已集中到州政府之手。大学的评议员由立法S　G机关任命，而州长和副州长则应为评议会的当然成员。见《田纳西州法令集》第１卷第４５６页。大学的评议员每年视察各院校，并向立法机关提交年度报告。评议员对学校的监督并不是有名无实的，特别是因为高等院校为了使自己能够买卖和处理财产而必须有法人（公司）资格，而法人资格要有许可，但这种许可只有根据评议会的申请由立法机关发给。州每年要为专门设立的奖学基金支付利息，而这笔基金就是由评议员们提供的。见《增订纽约州法令集》第４５５页。公立学校的负责人每年应向州主管教育部门送交学校工作报告。见《增订纽约州法令集》第６３１页。

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　　　　４０１第一部分

　　　　种审理上诉案件的上诉法院S　H。

　　　　在纽约州，用司法处分作为行政手段的情况少于其他州，而对行政犯罪行为的起诉权则掌握在少数人手里S　I。

　　　　在其他某些州，也刚刚出现这种倾向S　J。但从全面来看，仍可以说过度的地方分权，是美国公共行政的突出特点。

　　　　关　于　州E

　　　　我已讲述了乡镇及其行政，现在再来讲州及其政府。

　　　　关于州的问题，我可以一笔带过，而不怕人们费解。我

　　　　如果某人认为自己受到学校管理委员（他是乡镇的官员）发布的文件的S　H侵害，他可以向小学学监控诉，而小学学监的裁定是最终裁定，不得再上告。见《增订纽约州法令集》第４８７页。

　　　　在纽约州的法律中也可到处发现，有些规定与我方才作为例子引用的规定相似。但总的说来，这种集权化的倾向不强而且效果不大。在授予州的主官们以监督和领导下属人员的权限的同时，并没有授予他们以奖惩下属人员的权限。一般不准同一个人既负责发布命令，又有权制裁违抗行为。因此，他只有命令权，而没有制裁权。

　　　　１８３０年，一位学监在其提交给立法机关的年度报告中指责学校管理委员没有按照他的意思传达他发下去的总结。

　　　　他接着说：“如果再犯这种错误，我将根据法律的规定，向管辖法院控诉他们。”

　　　　例如：每个地方检察官有权追索５０美元以上的各种罚款，但以法律没有S　I将这项权限授予另一个官员为限。见《增订纽约州法令集》第１卷第３８３页。

　　　　马萨诸塞州也有行政权集中的若干迹象。例如，地方的学校管理委员会S　J每年应向州办公厅主任送交报告。见《马萨诸塞法令汇编》第１卷第３６７页。

　　　　关于州的叙述，可参看奥格和雷著作第７０６页及以下几页。——法文版E编者

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去５０１

　　　　所讲的一切，都是写在每个人均可读懂的各州的成文宪法里的S　K。

　　　　而且，这些宪法本身都是以一个简明而合理的学说为基础的。

　　　　其中的大部分条款，已为一切立宪国家所采用，并为我们所熟知。

　　　　因此，我在这里只做简单的陈述。以后，我再对我所叙述的一切进行评述。

　　　　州的立法权

　　　　立法机构分为两院——参议院——众议院——这两个院的不同职能

　　　　州的立法权属于两院，一般将第一个称为参议院。

　　　　参议院通常是立法机关，但有时也变为行政和司法机关。

　　　　根据各州宪法的规定，参议院以各种不同的方式参与行政工作S　L，但它一般是在官员竞选的时候进入行政权的领域。

　　　　在审理某些政治案件时，有时在审理某些民事案件时S　M，它也分享司法权。

　　　　参议员的人数总是不多的。

　　　　另一个立法机关，通称为众议院，它不享有任何行政权，

　　　　可参看纽约州宪法。

　　　　S　K在马萨诸塞州，参议院不担负任何行政工作。

　　　　S　L比如在纽约州。

　　　　S　M

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　　　　６０１第一部分

　　　　只在向参议院控告公职人员时享有司法权。

　　　　两院议员的当选条件，在各州几乎都是一样的。他们都是按照同样的方式，由同样的公民选举出来的。

　　　　两者之间的唯一差别，是参议员的任期一般长于众议员。

　　　　后者的任期很少超过一年，前者通常任期二年或三年。

　　　　法律所以授予参议员以任期长和连选连任的特权，是因为要在立法机关内保存一些已经熟悉公务和能够对新当选参议员发生有利影响的核心人物。

　　　　美国人在把立法机关分为两院时，根本就未想把其中的一个建成为世袭的，另一个建成为选举的。他们也未曾想使其中的一个变成贵族的机构，另一个变成民主的代表。他们的目的也不是让第一个支持政权，而让第二个支持民意和人民的利益。

　　　　把立法权力分开，因而抑制了国会的活动，并建立了审查法律的上诉法院——这就是美国现行的两院制带来的唯一好处。

　　　　时间和经验使美国人发现，带来这种好处的司法权分割，还是一种急需。在整个合众国中，唯有宾夕法尼亚州曾首先试图建立单一的议会。富兰克林本人在人民主权原则的逻辑推理的驱使下，同意了这项方案。但是不久，宾夕法尼亚又不得不修改法律，而成立了两个议院。于是，司法权分散的原则又得到承认，所以人们今后可以认为，必须使立法权分属数个立法机构，乃是一个已被证明的真理。这个几乎为古代的共和国一无所知的理论，如同许许多多的伟大真理一样，在刚一出世的时候曾被许多现代国家所误解，但终于作为今

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去７０１

　　　　日政治科学的一项公理而被传播开来。

　　　　州的行政权

　　　　一个美国州的州长——他在立法机构面前的地位——他的权利和义务——他对人民的依靠

　　　　州的行政权以州长为代表。

　　　　我使用“代表”这个词，并非出于随意。事实上，州长就是行政权的代表，但他只行使他拥有的权力中的某些部分。

　　　　称为州长的这位最高官员，既是立法机构的主宰者，又是它的顾问。他以否决权为武器，可以随意停止或至少推迟司法机构的活动。他向立法机构说明本州的需要，提出他认为可以满足这些需要的有效方法。他是立法机构对于与全州有关的一切活动所做的决定的当然执行人S　N。在立法机构休会期间，他必须采取各种适当的措施，以防止出现动乱和意外危险。

　　　　州长掌握全州的军事大权。他既是国民军的司令，又是武装力量的首长。

　　　　当人们依法同意的州的权威被人否认时，州长可以统帅州的武装部队镇压反抗和恢复正常的秩序。

　　　　实际上，州长有时也不执行立法机构通过的议案。通常是在立法机构投S　N票表决一项议案的同时，便指定专人去执行。

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　　　　８０１第一部分

　　　　最后，除因任命治安法官S　O　　　　而极其间接地参与地方的行政工作以外，州长并不参与乡镇和县的行政工作；而治安法官经他任命以后，他却无权罢免。

　　　　州长是民选官，一般只被选任一年或二年，以此把他置于经常受到选他的大多数选民的严密监视之下。

　　　　美国的行政分权的政治效果

　　　　政府集权和行政集权之间存在的差别——在美国，行政并不集权，而政府却甚集权——行政的极端分权在美国造成的不良效果——这种做法对行政工作的好处——管理社会的行政人员不如欧洲的正规、文明和有学识，但他们的权力大于欧洲的——这种做法在政治上的好处——在美国，国家意识表现于各个方面——被治者对政府的支持——社会情况越民主，越需要完备地方组织——为什么

　　　　“集权”是现在人们常用的一个词，但一般说来，还没有人给它下个精确的定义。

　　　　实际上有两种性质非常不同的集权，对此必须分辨清楚。

　　　　有些事情，诸如全国性法律的制定和本国与外国的关系问题，是与全国各地都有利害关系的。

　　　　另一些事情，比如地方的建设事业，则是国内的某一地区所特有的。

　　　　在许多州里，治安法官不是由州长任命的。

　　　　S　O

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　　　　第五章　在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去９０１

　　　　我把第一类事情的领导权集中于同一个地方或同一个人手中的做法称为政府集权。

　　　　而把以同样方式集中第二类事情的领导权的做法叫做行政集权。

　　　　这两种集权有些地方界限不清，但从总体上来观察它们各自管辖的对象时，便不难把两者区别开来。

　　　　显而易见，如果政府集权与行政集权结合起来D，那它就要获得无限的权力。这样，它便会使人习惯于长期和完全不敢表示自己的意志，习惯于不是在一个问题上或只是暂时地表示服从，而是在所有问题上和天天表示服从。因此，它不仅能用自己的权力制服人民，而且能利用人民的习惯驾驭人民。它先把人民彼此孤立起来，然后再个个击破，使他们成为顺民。

　　　　这两种集权相互帮助，彼此吸引，但我决不认为它们是不能分开的。

　　　　在路易十四时期，法国出现了最强大的政府集权，以致使人们可以认为只有他一个人能够制定国家的法律，有权解释这些法律，对外代表法国和为所欲为。他说“朕即国家”

　　　　，而且他总是有理。

　　　　但在路易十四统治时代，行政集权却大大不如今天。

　　　　在现代，英国政府的权力也很大，政府集权达到了它可能达到的最高点：国家就象一个单独的人在行动，它可以随

　　　　在这一点上，托克维尔的政治社会学达到其预见的最高点。——法文版编D者

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　　　　０１１第一部分

　　　　意把广大的群众鼓动起来，将自己的全部权力集结和投放在它想指向的任何地方。

　　　　五十年来完成了如此伟大事业的英国，并没有实行行政集权。

　　　　至于我个人，我决不能设想一个国家没有强大的政府集权会生存下去，尤其是会繁荣富强。

　　　　但我认为，行政集权只能使它治下的人民萎靡不振，因为它在不断消磨人民的公民精神。不错，在一定的时代和一定的地区，行政集权可能把国家的一切可以使用的力量集结起来，但将损害这些力量的再生。

　　　　它可能迎来战争的凯旋，但会缩短政权的寿命。因此，它可能对一个人的转瞬即逝的伟大颇有帮助，但却无补于一个民族的持久繁荣。

　　　　请大家注意，当人们谈论一个国家因为没有实行集权而无所作为的时候，他们几乎总是指的他们并未真正理解的政府集权。有人一再指出，德意志帝国一向没有使它的力量产生可能取得的一切好处。我赞成这个意见。但是，为什么呢？

　　　　因为全国的力量从来没有集中，因为国家从来未能使全国人民