贷款公司（HOLC）和联邦住宅管理局（FHA）是政府最初建立的两所机构。
房主贷款公司的作用是从银行和 公司手中购买违约的抵押贷款，把它们重组为固定利率的20年完全分期付款抵押贷款（在贷款期限内偿还本金）。较长的还款期限和完全分期的还款方式意味着房屋所有者不必再去面对灾难性的融资难题。政府愿意在一定时期内持有这些抵押，但并不打算长期参与贷款业务，所以政府必须寻找一种方式让私有领域的贷款者对这些抵押贷款感兴趣。那些历来都排斥长期贷款的私人贷方是不会轻而易举的信任借款者的。
解决这个问题的办法是，联邦住宅管理局通过提供抵押保险来承担违约风险——主要是为了让贷款者吃一颗定心丸，一旦发生违约，联邦住宅管理局会偿还贷款。为了保护自己的利益，联邦住宅管理局收取保险费，并严格设定它所担保的最高贷款上限（最初为房产价值的80％）以及贷款金额。这些限制性条件也确保了一个政府不愿担保的私人抵押贷款市场的出现。
所以，那些购买由联邦住宅管理局提供担保的抵押贷款的银行和储蓄公司只需承担利率风险——利率风险的产生是由于他们用短期的可变利率存款来为长期固定的利率的抵押贷款融资。只要短期利率不走高，这笔生意还是有利可图的。
在1936年，房主贷款公司停止运作。为了向银行提供融资渠道，政府建立了联邦国民抵押协会（FNMA），来再次吸引长期私人贷款进入抵押贷款市场。事实上，FNMA还购买了有FHA 担保的抵押并且发行长期债券，出售给像保险公司和养老基金这样的投资者，以此方式来为购买抵押贷款融资。和银行以及储蓄公司不同的是，FNMA拥有更长期的固定利率的融资渠道，所以即使长期持有抵押贷款，也不用承担利率风险。
该体系一直运转良好，直到60年代，短期利率上扬，导致存款从银行和储蓄公司流出——因为在大萧条时期，政府为防止过度竞争而制订了调控性存款利率上限，使银行和储蓄公司无法与更高的市场利率进行竞争。对抵押的贷款的融资又干涸了。为了补救，1968年，政府试图通过将房利美一分为二来加强市场的直接融资能力——新建了的政府全国抵押协会（GNMA或基利美），继续从事抵押贷款的担保，打包和证券化，房利美经过改制成为私人持股公司，通过想公众发行债券和证券化债权为抵押融资。那时，林登约翰逊总统正需要资金为越南战争中越堆越高的账单付款，私有化巧妙地将房利美的债务从政府的账单中抹去，让政府的资产负债表看上去更健康了。不久之后，房地美（全称美国联邦住宅贷款抵押公司）成立，负责将储蓄公司的抵押贷款证券化。最终房地美也被私有化了。
70年代末到80年代初，通货膨胀愈演愈烈，美联储主席保罗？沃尔克（Paul Volcker）为扼制通胀将短期利率上调到迄今都难以想象的水平。储蓄和贷款行业的投资组合中大部分都是利率较低时购入的固定利率的长期抵押贷款，而他们在融资的过程中却要支付高得离谱的短期利率，这些机构最终都破产了。政府并没有让储蓄公司关门大吉：房地产市场太重要了，而信贷又是一个牵一发而动全身的行业，让纳税人去填补这个巨大的窟窿实在是难以启齿了。
为此，政治体系作出了回应，通过了1980年的《存款机构的管制取消及货币控制法案》（Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act）和1982年的《甘圣哲曼储蓄机构法》（GarnSt。 Germain Depository Institutions Act）。两部法律拓宽 了储蓄公司的贷款范围以及借款方式，帮助该行业重新赢得了稳定。后面的故事就十分令人遗憾了，尤其让人愤懑的是这些储蓄公司拿着纳税人的前在商业房地产市场上进行了一场血本无归的豪赌，我想这些都是众所周知的。对于储蓄公司来说这是一次巨大的损失，而对纳税人来说这简直是一次不可估量的损失，而政府在这场悲剧中却扮演了帮凶的角色。不用说大家也会知道结果，房利美和房地美取代了储蓄公司并在抵押融资领域扮演越来越重要的角色。
房利美和房地美
众所周知，房利美和房地美是受政府扶持的企业，它们是两个奇特的怪兽。尽管它们都是由私人持股且全部利润归股东所有，但它们并不完全私有。它们当然也并非公有，因为它们不归政府所有，但是它们在享受政府优待的同时还肩负着公共责任。它们享有很多优惠待遇，包括免交国家和地方收入税，董事会中拥有政府指定的董事，以及拥有美国财政部批准的信用额度。对于那些投资的民众来说，和政府之间的这些千丝万缕的联系意味着这些机构拥有整个美国的信用为其撑腰。所以房利美和房地美可以以只比财政部高一点的利率筹集资金。这些优惠的待遇也为两房带来了公共责任——支持住房融资。
房利美和房地美做了两件事来完成自己的使命。他们按照自己的设定的规模限制和信用标准从银行购入抵押贷款，从而使银行获得资金放出更多抵押贷款。接着，这两个机构将大量贷款打包，并在为抵押提高违约担保之后发行资产抵押证券。他们还直接从市场贷款，购买由其他银行背书的抵押支持。因为这些抵押贷款的信用较好，所以投资的安全性高且回报极其丰厚。但是大部分收益都得益于在政府的隐性担保下实现的低成本融资。这样做是有严重政治风险的。
可支付性住房计划
在20世纪90年代初期，大量的的证据表明越来越多的美国人看到自己的工资总是维持在原有水平甚至还有所下降，因此政治集团便开始寻找速效的解决办法——当然要比教育改革见效更快才行，教育改革要等上几十年才能看到成果。最显而易见的答案就是为低收入群体提供可支付性住房，此时，房利美和房地美显然是最佳渠道。国会知道可以将房利美和房地美作为实现这一目标的手段，因为他们从政府那里拿走了大量的好处，如果政府停止通过政府预算秘密地为“两房”拨款，那么他们的经理人一定会承受巨大的压力。
1992年，美国国会通过了《联邦住宅企业金融安全与稳健法》，推行的此法的目的之一是改革对这些机构的监管，另一个目的是以一种直接的方式帮助低收入者和少数人群体实现他们的买房梦。美国住宅与城市发展部（HUD）在该法案的指引下为房利美和房地美制定了可支付性住房目标计划，并跟踪计划的实施。每当国会在某个法案中用了“安全和稳健”这样的字眼，结果往往就会和他们的初衷背道而驰，这部法律也不例外。
尽管两房不能阻拦法律的出台，却能够影响法律的制定，使其为自己的利益服务。他们确保了法律允许其持有的资本数额低于其他受到监管的金融机构，并确保新的监管机构——HUD中的一个在金融服务监管领域中初出茅庐的部门——要依靠国会的拨款才能维持运转。这就意味着，监管方若是想束住两房的手脚，他们在国会中的铁哥们就会削减对监管方的预算。国会积极的参与，由政府撑腰的私人企业对利益穷追不舍，监管者软弱且自主性差，所有这些因素摆在一起，便昭示着灾难的来临。
最初，房利美和房地美并不愿意把这些有利可图的业务暴露在风险之下。但是当看到了政府出台的政策时，他们屈从了。上世纪90年代，《纽约时报》记者斯蒂芬？霍尔姆斯（Steven Holmes）曾警告说：“房利美进入了这个新的贷款领域，甚至可以说这是有意而为之的，该行为导致其所承受的风险大量增加，若是在经济向好的时期，这倒没什么问题……但是一旦经济出现衰退，这个由政府资助的实体就会陷入泥潭之中，政府救助也会随之而来，就像80年代政府挽救储蓄与贷款行业那样。”随着住房市场的繁荣，两房发现对低收入者贷款中的高利率十分具有吸引力，良好的市场环境再加上缺乏低收入贷款的经验，所有这些都蒙蔽了他们的双眼，让他们看不到其中的附加风险。
在克林顿执政的时期，HUD逐步提高了对房利美和房地美的低收入住房业务指标。两房欣然接受，他们还巴不得这样呢：他们有时似乎是在怂恿政府去委任给他们更多的权力，这样才能说服股东去冒更大的风险（除此之外，还要说服他们给管理层发放更加高额的津贴）。1995年，HUD为房利美和房地美制定的低收入住房业务占总业务的比例为42％，到2000年（克林顿执政的最后一年），这一比例上升至50％。
一些批评家曾担心房利美和房地美对针对无还款能力者的掠夺性贷款睁一只眼闭一只眼。但是，在回顾与两房之间的关系时，HUD在2000年的公布的一份报告中承认，两房“拒绝”透露“他们所购买的高价抵押贷款”，所以HUD决定不再对两房施加“不必要的额外压力”！
居者有其屋战略
国会的努力得到了克林顿政府的支持。1995年在一份旨在扩大房屋自有率的战略性文件的序言中，克林顿总统写道：“去年，我指示住宅与战略发展部的部长亨利？G？西兹内洛斯（Henry G Cisneros）…制定一个长远规划，实现住房自有率在本世纪末达到历史最高水平。提高住房自有率不仅有利于家庭和社区，还能够促进经济发展，壮大中产阶级队伍。重新点燃每一个家庭的购房梦会让美国为迎接新世纪的机遇做好充足的准备。”这番话有何实践性意义？这份战略性文件接下去说：“对于潜在购房者来说，没钱支付高额的首付和借款手续费是限制购房的主要障碍。而另一些家庭则没有充足的固定收入，无法每月根据标准借款条件所规定的市场利率还款付息。由公私领域充分发挥其创造力和才智（文件原文并非斜体，为作者所加）而打造的融资战略应当解决购房者的这两大金融障碍。”
简单地说，克林顿政府的意思就是金融领域应该开拓创新型解决方案帮助那些无力购房者实现买房梦，政府也会不遗余力地给予支持。尽管该战略有别于在危机中十分显著的忍者贷款和“骗子”贷款（指不要求借款者提交资料，借款者可谎报收入的贷款），但是却给即将出现的危机定下了基调。
克林顿政府还通过其他方式对金融领域施加压力。1977年通过的《社区再投资法案》（munity Reinvestment Act）要求银行在本地市场中运营贷款业务，尤其是针对低收入群体和少数人群体。但是该法案并没有明确规定贷款的指标，其执行由监管者负责。克林顿政府向监管机构施压，要求其通过对银行进行调查和威胁来执行《社区再投资法案》。仔细研究银行的抵押贷款业务之后就会发现，在90年代，随着该法案执行的力度逐步加强，贷款也在有所增加，尤其是在那些显眼且政治敏感的大城市里，因为在那里银行最容易受到监督。
这也使我回想起联邦住宅管理局曾为这些抵押贷款提供担保。主要是针对其他金融机构敬而远之的高风险抵押贷款。该部门直接受到政府的管控，并称得上是物尽其用。2000年，克林顿政府将借款人可申请联邦住宅管理局担保的最低首付标准大幅度地削减至3％，并增加了该部门可担保的抵押贷款的规模上限，同时还将借款人所应付的保费金额削减了一半。所有这些举措都为低收入住房建设和贷款市场的繁荣铺好了道路。
所有权社会
到了乔治？W？布什执政的时期，美国房产市场的风头正劲。布什同样也认识到了如果有相当一部分人无法分享经济增长的成果，后果将会是危险的。正如他所说：“如果你有一些资产，这个国家的未来就会与你息息相关。如果越来越多的人拥有资产，那么美国就会更加朝气蓬勃，而且也会有越来越多的人与这个国家的未来息息相关。”在布什2002年对HUD发表的讲话中，他说：
但是我相信仅仅拥有一些资产也只是美国梦的一部分而已。我相信，只有当居者有其屋的时候，他们才算真正地实现了美国梦……昨天在亚特兰大，当我走进一个房屋拥有者的新家的时候，我对这一点则有了更真切的感受。这家的男主人对我说，欢迎来到我家，眼中洋溢着自豪感。他没有说，欢迎来到政府的家；他没有说，欢迎来到我邻居的家；他说的是，欢迎来到我家……他为此感到自豪……我希望这种自豪有朝一日会传遍整个美国。
后来，在解释他的政府如何实现这些目标时，他说：“我要十分自豪地告诉大家，房利美已经响应了这个号召，据我所知，在过去的一段时期内，他们将向借款人提供了4400亿美元的资金。他们通过影响力为我们前面所说的购房人群筹集了充足的资本。为住房市场融资是房利美的使命；现在他们必须将其付诸实施。房地美也有兴趣帮忙。我本人很感谢房利美和房地美强大的资金支持。
2004年，尽管美联储已开始加息并表达了对房市过热的担忧，布什政府还是将房利美和房地美对手低收入者的贷款业务提高至总业务的56％。美国企业研究所（American Enterprise Institute）高级研究员皮特？沃里森（Peter Wallison） 和哥伦比亚大学教授查尔斯？卡罗米尔斯（Charles Calomiris）认为房利美和房地美在这一段时期内更是脚踩油门，开足马力的原因并非是他们有无私奉献的精神，而是因为2004年曝光的会计丑闻让他们对国会关于低收入贷款的要求更加惟命是从。
到底有多少贷款从这些机构中流出，它们是什么时候流出的？我们很难得知房利美，房地美和联邦住房管理局的账本上到底有多少次级贷款和AltA贷款，正如房利美前首席信贷官爱德华？平托（Edward Pinto）所说的那样，这部分是由于在这些实体的账本上；很多贷款实质上都是次级贷款，但并未被归入到次级贷款的名下。比如说，只有当原始权益人将一项贷款归为次级贷款时，房利美才会跟着这样做。所以，很多对低信用借款人的贷款都没有被归入次级贷款或AltA贷款。平托发现，当贷款被�