生态文明视野下的循环经济立法研究- 第8部分

　　在循环经济实践中，它以高效的方式利用资源，以环境友好的方式进行生产和消费，以尽可能小的资源消耗和环境代价实现尽可能大的经济效益和社会效益。发展循环经济，要求在生产中从传统工业经济“资源→产品→废弃物”单向流动的线性经济，转变为“资源→产品→再生资源”的物质闭循环的环状经济；从传统工业经济的“高开采、低利用、高排放”的数量型增长，转变为“低开采、高利用、低排放”的质量型增长。发展循环经济，要求在消费上从“大规模消费、大规模废弃”的过度消费，转变为“适度消费、最小化废弃”的理性消费。

　　总之，建设生态文明和发展循环经济的实践表明，可持续发展既是生态文明和循环经济在内涵上的一致要求，又是二者在实践中的共同追求。

　　第四节　我国循环经济立法的产生和发展

　　立法是历史和时代的产物，是经济社会发展的客观要求和必然结果。循环经济立法是循环经济不断发展的客观要求。我国循环经济的立法进程是在整个环境立法的历史背景下进行的，同时又与我国循环经济的发展过程紧密相连。

　　需要说明的是，本文所指的循环经济立法绝不只是指形式意义上的《循环经济促进法》，而是指实质意义上的循环经济法，它包括体现循环经济各项内容的所有立法。对此，本文第四章关于循环经济的法律体系有更详细的阐述。

　　根据循环经济立法在不同阶段的理念变迁、法律文本和具体内容，结合我国循环经济发展的历史阶段（51），笔者创造性地将我国循环经济立法的历史发展大致分为三个阶段。（52）

　　一、2002年之前的循环经济立法

　　这一阶段可以称为我国循环经济立法的萌芽阶段。在20世纪70年代，我国就开始注意利用政策手段和法律手段来推动资源综合利用和循环使用等工作。在1973年第一次全国环境保护工作会议上，原国家计划委员会拟订的《关于保护和改善环境的若干规定》中就提出努力改革生产工艺，不生产或者少生产废气、废水、废渣，消除跑、冒、滴、漏现象等要求。1985年，国务院又批转了原国家经济委员会起草的《关于加强资源综合利用的若干规定》，该规定对企业开展资源综合利用提出了一系列的优惠政策和措施，并附有相关的产品和物资的具体名录。资源综合利用，实际上就是我们今天所说的循环经济的重要内容之一。

　　1978年修订的《宪法》首次对环境保护作了规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这为我国环境资源保护工作的立法奠定了宪法基础。1979年《环境保护法》（试行）颁布，这部法律被理论界称为环境保护领域的基本法。该法的颁布，标志着我国的环境保护工作开始进入了法治阶段，同时也标志着我国的环境法体系开始建立。（53）

　　20世纪80年代以来，我国经济社会快速增长，各个方面均取得了显著成就，但同时经济发展与资源环境的矛盾也日趋尖锐，环境污染问题日益严峻。在此背景下，我国加快了环境资源立法的进程。1989年，《环境保护法》由试行法变成正式法。《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等污染防治单行法产生。《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》等资源保护单行法也先后产生。到20世纪末，我国环境资源保护法律体系基本形成。这些立法均或多或少地涉及节约资源能源、综合利用和废物再生利用等循环经济的一些方面，从而成为循环经济立法的萌芽。

　　这个阶段循环经济立法的特征表现为：

　　（1）指导思想体现为以经济建设为中心，环境保护要与经济、社会发展相协调（54），对环境污染主要实行末端治理，尚未形成循环经济的理念。

　　（2）许多重要环境立法产生，立法内容主要以污染防治和资源保护为主，属于循环经济的外围立法，基本上没有触及到资源能源的减量化、再利用和资源化等循环经济的主体内容和实质内容。

　　（3）还没有关于循环经济专门立法的设想，但是出现了清洁生产的试点实践，也开始启动清洁生产专门立法的进程，出现了从末端治理逐步向源头控制和全过程控制转变的趋势。

　　二、2002年至2007年的循环经济立法

　　进入21世纪以来，国家一直高度重视环境保护工作，环境保护立法也不断加强。但是，由于各方面原因，环境污染加重趋势尚未得到根本遏制，生态破坏问题日趋严重，资源能源形势更加严峻。国家已经意识到，末端治理模式显然已经不能真正实现环境保护。在此背景下，国家加速了体现源头治理理念的《清洁生产促进法》的立法进程，到2002年6月，全国人大常委会颁布《清洁生产促进法》。这是我国第一部以提高资源利用效率、实施污染预防为主要内容，专门规范企业等清洁生产的法律规范。

　　《清洁生产促进法》第二条对清洁生产的定义是：不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。这里明确提到了“使用清洁的能源和原料”、“综合利用”、“提高资源利用效率”、“减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放”等同时也属于循环经济的重要内容。该法第九条还规定：“县级以上地方人民政府应当合理规划本行政区域的经济布局，调整产业结构，发展循环经济，促进企业在资源和废物综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用。”这里已经明确提出了“循环经济”的概念。这也是国家立法首次明确提出“循环经济”的概念。

　　因此可以说，《清洁生产促进法》属于循环经济立法的重要组成部分。（55）该法的公布实施，表明我国发展循环经济是以法制化和规范化的清洁生产为开端，这是可持续发展的历史性进步。（56）《清洁生产促进法》的出台，一方面，标志着我国环境立法理念的重大转型，即污染治理从末端控制向源头控制和全过程控制的转变；另一方面，由于清洁生产属于循环经济的重要内容，因此它的出台在客观上也标志着我国循环经济立法向前迈出了一大步。

　　随着《清洁生产促进法》的实施，清洁生产成为我国发展循环经济、实现可持续发展的核心内容。（57）它对引导产业结构、产品结构、能源结构向环境友好化方向发展、提高资源利用效率、减少和避免污染物的产生，发挥了非常重要的推动和保障作用。

　　同一时期比较有代表性的环境立法还包括《环境影响评价法》，该法在指导思想上与《清洁生产促进法》具有一致性，均体现了从源头预防污染的理念，特别是该法关于规划环境影响评价的规定（58），将环境影响评价的对象从单一的项目提升到政府规划这样的宏观决策层面，从而有力地促进了政策发展与环境的决策一体化，有助于形成更加符合环境保护要求的科学的公共决策。

　　这一阶段可以称为循环经济立法的成长阶段。在这个阶段，循环经济的理念逐渐深入人心，循环经济的实践也大量开展，从而为循环经济立法奠定了思想和实践基础。归纳起来，这一时期循环经济立法的特征表现在三个方面：

　　（1）立法的指导思想体现了经济社会发展要与环境保护相协调（59），由单纯的末端控制转向源头控制与末端控制相结合，并且更加注重源头控制与预防。

　　（2）立法内容开始触及到循环经济的一些重要方面，主要是清洁生产领域，出台了专门的《清洁生产促进法》，该法还首次提出了“循环经济”概念，从而成为循环经济立法进程的重要里程碑。

　　（3）国家提出了循环经济法的立法计划，并启动了相应的立法程序，循环经济法进入实质立法的阶段。

　　三、2008年以后的循环经济立法

　　这一阶段是循环经济立法的定型阶段，以《循环经济促进法》这一法典化成果为标志。

　　在2008年以前，虽然《清洁生产促进法》相比较之前以污染控制为主要目标的环境立法而言，已经前进了一大步。但是，清洁生产本身也具有一定的局限性。清洁生产仅仅涉及生产层面，而没有触及社会经济的其他更加广阔的领域，如流通领域、消费领域等。这就决定了清洁生产及《清洁生产促进法》适用范围的有限性。伴随着科学发展观、建设资源节约型和环境友好型社会、建设生态文明等一系列重大决策的提出，比清洁生产更科学更先进的循环经济理念开始普及，有关循环经济的试点实践也在全国范围内广泛开展。

　　实际上，进入2000年以后，循环经济立法的步伐就开始加快。中央领导同志对发展循环经济及其立法工作高度重视，多次作出重要批示。2005年3月，胡锦涛总书记在中央人口、资源、环境工作会议上指出，要“大力宣传循环经济理念，加快制定循环经济促进法”。对此，全国人大常委会于2005年12月决定将制定循环经济促进法补充列入立法计划，由此启动了循环经济促进法的立法程序。2008年8月29日，十一届全国人大常委会四次会议通过了《循环经济促进法》，该法于2009年1月1日开始实施。这标志着我国调整循环经济领域社会关系的基本法、龙头法已经诞生。

　　《循环经济促进法》共七章五十八条。在框架结构的安排方面，第一章为总则，第二章规定基本管理制度，第三章规定减量化，第四章规定再利用和资源化，第五章规定激励措施，第六章规定法律责任，第七章是附则。

　　在内容上，《循环经济促进法》规定了若干重要的法律制度，包括：循环经济发展规划制度，总量调控制度，以生产者为主的责任延伸制度，对高耗能，高耗水企业的重点管理制度，循环经济评价和考核制度，循环经济标准标志标识制度，收费和押金制度，政府采购制度，表彰奖励制度，法律责任追究机制等。

　　《循环经济促进法》的出台，对我国社会经济发展正在产生并且还将继续产生重大影响，具体至少表现在以下三个方面。

　　一是有利于提高资源利用效率。该法通过促进产业、流通和消费等环节的衔接和社会各个层面的合作，实现对自然资源的合理利用，同时通过废物的循环利用，把已经产生的废物通过各种技术措施，进行再利用和资源化，减少自然资源的使用量。

　　二是有利于保护和改善环境。通过实施该法中循环经济的“减量化”规定，废物和污染将会尽可能地减少，这样从源头削减污染，既节约资源，又保护环境。同时通过实施清洁生产措施，采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备等措施提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放。在末端，该法的实施，将促进通过污染治理和废物的循环利用，回收可循环利用的废弃物，减少环境中已有废弃物的数量，降低污染程度，从而缓解现实的环境压力。（60）

　　三是有利于最终实现可持续发展。实现可持续发展是循环经济立法的根本目的，也是我国国民经济和社会发展的基本指导方针。《循环经济促进法》的实施，将会在全社会形成一种资源节约和环境友好的氛围，逐渐让政府、企业、公民和其他组织等社会各方面主体形成一种资源节约和环境友好的行为方式，从而促进经济、社会、资源与环境的全面协调可持续发展。

　　随着《循环经济促进法》的出台，以该法为主干，以现有的污染防治、资源开发保护、能源节约利用和生态保护等方面的立法为配合，以法律、法规、规章等为表现形式，我国循环经济法律体系已经初步形成。

　　以上三个阶段分别以《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》作为标志性立法，对我国循环经济立法的历史进程作了阶段界分和基本考察。前面两个阶段已经过去，第三个阶段正处于“现在进行时”，并将在未来一段时期内处于持续发展状态。

　　从立法形式上讲，循环经济法可以分为形式意义上的循环经济法和实质意义上的循环经济法。形式意义上的循环经济法即《循环经济促进法》这一专项法，而实质意义上的循环经济法是指所有与循环经济活动相关的法律。截止目前为止，这些法律包括如下组成部分：

　　（1）在立法条款中明确提出“循环经济”内容的国家立法。这部分法律至少包括：《清洁生产促进法》（2002年6月29日颁布）、《固体废物污染环境防治法》（2004年12月29日修订）、《国家发展改革委行业标准制定管理办法》（2005年7月28日颁布）、《促进产业结构调整暂行规定》（2005年12月2日颁布）、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》（2009年2月25日颁布）、《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》（2009年8月27日颁布）等。

　　（2）与资源开发利用、能源节约、废物回收利用等具体领域相关的立法。如《水法》（2002年8月29日颁布）、《土地管理法》（2004年8月28日修订）、《节约能源法》（2007年10月28日修订）、《可再生能源法》（2009年12月26日修订）等，也属于循环经济立法的重要内容。

　　（3）国家发布的与循环经济发展相关的规范性文件和政策。如：《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（2005年7月2日发布）、《水泥工业产业发展政策》（2006年10月17日发布）、《钢铁产业发展政策》（2005年7月20日）、《煤炭产业政策》（2007年11月23日发布）等。