一个类似的机构——联邦储蓄和贷款保险公司（Federal Savings and Loan Insurance Corporation ，FSLIC）于1934年成立，旨在保护互助储蓄银行中的存款。
这两个机构一直运行良好，直到20世纪80年代，超过1000家互助储蓄银行的破产，压垮了联邦储蓄和贷款保险公司。它破产后被联邦存款保险公司接管，用纳税人的钱进行了注资，金额达到1530亿美元。这个事件充分说明，银行体系的系统性危机足以压垮为满足银行偶然破产之需而设立的保险基金。联邦政府本可以袖手旁观让存款者损失这些钱，但是政府没有这么做，而是非正式地为这些资金统一提供担保，因为一家银行破产会对所有银行产生系统性的冲击。
但是这个事件引发了对道德风险的惶恐。因为救助银行，政府给人留下了这样的印象：如果有需要，政府会再次救助它们。银行高管不必担心愤怒的存款者，而存款者也不必担心金钱损失，因为只要银行被联邦存款保险公司担保，他们的钱就是安全的。联邦存款保险公司一再表示它保护下的存款是“以美国政府的信念和信用作为支持”。
这种担保在2008年和2009年期间再次成为了一个问题。危机爆发前，联邦存款保险公司的存款保险上限高达10万美元。尽管各国“上限”不同，但类似的担保在其他国家普遍存在。不幸的是，并非所有的存款都能被覆盖到，因为很多人的账户金额超过了最高限额。仅在美国，就有超过40％的存款没有保险而且非常脆弱，这一点通过美国国家金融服务公司、印地麦克银行和华盛顿互助银行遭受的挤兑可以清楚地看出来。
更多的破产威胁在全世界引发了新一轮政府担保潮。2008年9月，爱尔兰开始被迫将存款保险上限增加至10万欧元，并对六家最大银行的所有存款提供了完全担保。在美国，反对道德风险的主张很难站得住脚，在爱尔兰宣布实行全额保险后不久，联邦存款保险公司将银行存款保险的额度上限提高到25万美元。两天后，德国为所有私人银行的账户提供了担保。第二天，瑞典扩大了担保范围，为所有存款提供高达50万克郎（约合7。5万美元）的担保。一天之后，英国将其担保上限提高至5万英镑。一个星期后，意大利宣布任何一家银行都不能破产，每位存款者也不会有任何损失。接下来的一个月，瑞士增加了存款保险的上限，其他国家也跟着实行了类似的措施。
这些行动有点类似军备竞赛：爱尔兰宣布实行全额担保，这迫使其他国家也得这样做，或者至少要提高上限。原因很简单，储户可以很容易地将资金从有限担保的国家转移到更安全的地方。所示，政府不可能坚决地反对道德风险，因为这是一场“竞底”比赛。
其他类型的存款最终也被置于政府保险计划的保护伞之下。在美国，国家信用联盟署（National Credit Union Administration，NCUA）作为一个为信用社提供担保的联邦存款保险公司，接管了两家陷入困境的成员银行：美国中央联邦信用社（U。S。Central）和加州西部企业信用社（Wescorp）；接着又承诺提供覆盖全国所有信用社和全部存款800亿美元的担保。
存款保险计划只是一个开始，美国和欧洲的许多银行靠发行无担保债券借入了大量资金。在金融危机最猛烈之际，这些债务若刚好到期，几乎不可能再继续展期，这种形势在雷曼兄弟破产之后更加严峻。但若这些债务不能展期，就将导致和存款挤兑危机相同的后果，银行会面临破产之灾。因此，欧盟在2008年10月宣布对银行的抵押债券进行担保。当月，联邦存款保险公司宣布把银行和银行控股公司发行的债券担保总额提升至1。5万亿美元。
上述所有担保都是有代价的。在2009年第三季度，联邦存款保险公司的留存基金已下降为负数。如同在储蓄和贷款危机的复苏进程中所扮演的角色一样，纳税人几乎是不可避免的成为了救市行为的责任承担者。虽然这种情况有很多先例，但抵御这次危机的许多方案所占用的纳税人的资金数量是空前的。
这些超大型救助计划始于对房利美和房地美两家公司的接管。为了对这两家抵押贷款公司巨头进行接管，财政部承诺提供了4000亿美元的援助资金，而这些资金仍然不足。在这一关键步骤中，联邦政府明确指出这两家公司的债务由其“充足的信心和信用”担保。
要到很多年后，我们才能知道救助房利美和房地美所花费的全部财政成本。要对这两家公司进行接管，政府需要承担两家公司名下的大约5万亿美元的担保责任和它们发行的1。5万亿美元的债务。显然，政府不希望再有任何令上述责任金额上涨的事情发生。但如果房地产价格继续下降，抵押贷款丧失抵押赎回权，政府最终要承受的损失将难以估量。
政府支撑房地产市场方面的努力也大致如此。2008年7月通过的《住宅和经济恢复法案》（Housing and Economic Recovery Act）承诺提供大约3200亿美元为困难的房主提供再融资帮助，以使其能够参与美国联邦住宅管理署所提供的抵押贷款保险。虽然起初这个计划失败了，但奥巴马总统还是利用其中的资金提出了一项750亿美元的旨在保证抵押品赎回权的计划。不用说，这些计划都算是一种工作进展，当然有一点是可以肯定的，就是它们会耗费掉数十亿美元的纳税人资金。
危机中最大的救市行动其实是问题资产救助计划所提供的诸多援助和担保项目。依照原来的国会法案，有7000亿美元的资金可用于购买不良资产。然而，这些资金已被用来帮助众多的“行乞者”，包括汽车制造商通用公司、克莱斯勒公司以及它们旗下的金融公司——通用汽车金融服务公司和克莱斯勒金融公司。众所周知，对汽车产业的救助金额高达800亿美元。其中，一部分资金被用来发放贷款，剩余资金则被政府用来购买这些公司的股权。
不幸的是，对汽车企业的救助只是一个开始。问题资产救助计划基金中，3400亿美元左右的巨额资金被注入到约700家各类金融机构和金融巨头企业中，例如花旗集团、美国银行、美国国际集团和很多小一些的银行。多数情况下，政府对这些银行的救助支出是以秘密“注资”方式进行的，政府会购买银行的优先股。这些股份会带来潜在的股权收益以及稳定的股息收入。看起来这像是政府的直接支出，但结果与期望截然不同，它将财政政策带入一种全新但却容易招致破坏性冲击的方向上。
注资
银行业是一个神秘的行业。因为不了解银行的资产负债表，很少有人真正明白银行及其他金融机构是如何运转的。虽然存款保险和最后贷款人等支撑银行体系的措施很容易理解，但是另一些援助方法如资本注入等就很容易让人困惑。要了解这些，就一定要明白银行是如何运转的。
让我们从一个假想的银行资产负债表开始，它的右侧代表负债，左侧代表资产。什么是银行的负债？简单地讲，当银行为从事相关业务而接受资金时，增加的就是负债。取得资金的方式主要有两种：
一种是发行股票，投资者购买股票，从而成为该银行的股东。该银行并不承担对股东出资的偿还责任，但“欠“股东股息。这就是股票被认为是负债的缘由，因为股东对银行有索取权。
另一种方法是银行借钱而增加负债，最常见的方式是从大众、其他银行和金融机构那里借款。例如，当你在一家银行存款时，其实你正在贷款给它。你的存款是银行的负债，你可以决定什么时候取回钱，银行必须及时还给你。其他银行也可以用同样的方式向该银行“贷款”，那些“贷款”也是负债，银行只是借用这些钱。银行也可以用其他方式融资，例如发行债券，这同样是负债，或者说是给银行的“贷款”。银行要为这些“贷款”支付成本，比如要为存款或债券支付的利息。
银行如何运用从股东和贷款人那里筹来的资金呢？这就涉及资产负债表的另一部分：资产。例如，贷给其他银行、企业或购房者的贷款就是资产，它们是银行的投资。从长远来看，这将为银行赚取利润并使银行富有价值。银行其他类型资产的增值方式也是一样，可能会对有价值的政府债券或其他证券进行投资。剩下的银行资产就是存放于金库中的现金、银行大楼及其他有形资产。但是后面这些只占小部分，而且它们不具盈利性，不能为银行赚取更多金钱。
简而言之，银行的运作方式就是通过发行股票和从一系列存款人手中借入资金，先增加负债，然后发放贷款，增加资产，通过低借高贷，赚取利润。
现在要阐述一些重要内容。银行的价值是多少？这也相当简单：资产与负债的价值之差。换句话说，就是银行的资产额减去负债额。按银行业内的说法，这个价差是银行的“净值”，也被称为“股本”或股权。它属于某些人：银行所有者、股东或那些有银行资产剩余索取权的人。银行的存在主要依靠这些股东，他们或是在银行初始建立时就投入了资金，或是在增发时买入了股权，他们以红利方式分得银行赚取的各种利润，还可从银行股票价格的上涨中获利。
现在让我们来看看银行是如何陷入金融危机困境中的。我们先来观察，当银行不能再借钱，或借钱要付出昂贵成本时，资产负债表的负债会如何。当存款者产生恐慌要取出他们的资金，或其他银行拒绝给该银行提供展期贷款，或无人购买该银行的债券时，这种情况就会发生。在此次危机中，美联储找到许多巧妙的方法让银行借到钱，同时确保借钱给银行的人，不会损失他们的资金。政府对资产负债表的负债部分，给予了大力支持，包括补充了资本注入的权益要求权规定，为存款负债提供了大面积的担保，为无抵押银行债务提供全额担保等。
但是，资产负债表中的资产会怎么样呢？美联储全力以赴地在使银行的借款保持畅通，但如果银行的资产价值每天都在贬值，那么银行资本或净资产也还是在下降。当银行的负债超过其资产时，银行净值为零。这就是资不抵债，或者叫破产。
随着此次金融危机的恶化，银行资产负债表中的资产价值开始缩水。其中一些是贷出去却已成坏账的资产，另一些是抵押贷款和其他种类贷款的证券化产品。由于业主拖欠偿还按揭贷款，其中的损失影响了整个金融链条。从贷款到本地房地产开发商再到抵押债务，有关价值都开始下降。随着这些资产价值的下降，剩余股本价值也萎缩了。
因此，美国和欧洲的银行需要筹集更多的资金或者资本。最初，政府的主权财富基金对它们施以援手，购买了其新发行的“优先股”。虽说这些股票的名称如此，但是投资者并未被赋予投票权利，而只可以得到银行目前和未来利润中的一定份额。资金流进银行的库房，使其在某种程度上暂时恢复了健康运行的状态。但随着资产价值的继续下降，银行被迫通过发行股票使私募股权公司获取更多的资本。不过，这还不够。在2008年秋季，银行资产价值继续下降，没有人再有兴趣向银行进行任何注资了。
在这个问题上，政策制定者有很多选择。他们本可让银行（以及其他非银行金融机构，如银行控股公司和经纪公司）破产。随后，银行通过或不通过法院进行重组。或者，启动联邦存款保险公司接管程序。一种典型的情况是，当危机发生时，一些银行的无担保债权人，例如债券持有者，同意将银行欠他们的部分资金转换为银行的股份或股权。这些“债转股”不是真正的公平交易，但它比一无所获好得多。一旦银行恢复营业，那些借钱给银行的人，将得到一大笔收益。银行能够恢复营业，因为它的债权人豁免了其一部分债务，它的负债下降到与资产相当的水平。于是银行有了一些资本用来恢复贷款业务。
这种方法相当于用市场手段来解决问题，“坏银行”倒闭、重组、重生。如果由联邦政府单方面宣布某些银行破产然后接管它们，将其安排在政府确定的受托人的监护下售出优良资产，处理掉不良资产，并重启银行业务，也会获得同样的结果。这是瑞典在20世纪90年代初处理银行危机的“国有化”方法，美国运用这种方法成功地接管了伊利诺伊州大陆国民银行（Continental Illinois），它是一家在储蓄和贷款危机前破产的大银行。
但是此次危机中，这些方法都没有被采纳。雷曼兄弟倒闭后，使债券持有人承担一些损失的想法失去了吸引力。财政部选择使用 “问题资产救助计划”获得的约7000亿美元资金购买银行股权从而“注资”给银行。最大的受益者包括美国银行、花旗集团、摩根大通、高盛银行和美国国际集团等巨型银行，它们都获得了数百亿美元的援助。其他几百家规模较小的银行也在排队等待政府援助。在这个过程中，政府，更进一步地说，是美国的纳税人，最终成为了一部分金融机构的所有者。
这相当于部分地对金融体系进行国有化。伴随着其他救助计划的实行，长期成本不可估量。在写这本书时，多数大银行已经偿还了“问题资产救助计划”资金，政府已从中脱离出来。另一部分包括小型的、地区性的银行仍依赖于“问题资产救助计划”，它们也许永远不会偿还资金，这将给纳税人带来巨大的财政负担。
对于那些尚未还款的银行，主要的问题是一样的：不良资产继续贬值，给它们未来的财务状况投下了阴影。政府将不断扩大它在银行的股权，但这并不能从根本上改变银行资产的基本状况，甚至可能是赔了夫人又折兵。
有毒资产
对如何处理银行不良资产这一问题的讨论，从危机开始时就从未中断。只要贷款继续出现坏账，或者贷款的证券化产品继续贬值，银行就无法或不能继续提供新的贷款。为了避免银行在这些有毒资产中殊死挣扎，决策者提出各种�
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