行动。同时，由副总统乔治·H·W·布什领导的一个特遣队同意了由中央情报局局长威廉·凯西提出的观点——设立一个反恐中心，在该中心，联邦调查局、中央情报局和其他组织能在针对国际恐怖主义的事务上共同工作。虽然明确它是中央情报局的一个机构，但由美国联邦调查局派官员到该中心工作，并领导帮助抓捕美国被通缉人员接受审判。
联邦调查局的反恐力量在泛美第103次航班事件中展现得最为淋漓尽致，该航班在1988年12月从伦敦飞往纽约途中，在苏格兰的洛克比发生爆炸，造成270人死亡。证据起初指向叙利亚政府，后来指向伊朗。反恐中心保留对此袭击事件肇事者的判断。同时，联邦调查局的专业人员和英国安全机构一起收集和分析了客机的分散的碎片。1991年，在反恐中心的帮助下，他们证实了一个小的碎片是定时炸弹的一部分——对专业人员而言，如同是不可能相同的DNA，这是一个利比亚的装置。连同其他证据，联邦调查局确认该事件是利比亚政府所为。最后，利比亚承认了它的责任。泛美第103次航班成了警惕对恐怖主义行为作草率判断的事例。它也再次表明联邦调查局是如何开展调查，保持非凡的调查能力和取得调查成功的。
第三章 反恐怖主义的发展执法系统内的适应与不适应（2）
联邦调查局的组织和首要任务
1993年，克林顿总统选择了路易斯·J·弗里作为调查局局长，其任期直到2001年6月，弗里认为联邦调查局的工作应该主要由实地办公室来完成。为了强调这个观念，他削减总部职员，分散开展工作。专门负责的人员具有权力、影响和独立性。
路易斯·J·弗里认为恐怖主义是主要的威胁。他增加了法定的国外使馆工作人员的数量，尤其是集中在中东。他也要求工作人员不能等待恐怖主义行为发生后才采取行动。在1993年世贸中心爆炸事件之后，他给国会的第一份预算要求中写道：“只解决这种类型的犯罪是不够的；联邦调查局在恐怖主义行为发生之前就挫败它同样是非常重要的。”在总部内，他设立了一个反恐处协助美国中央情报局的反恐中心工作，并安排高级反恐官员在美国联邦调查局和美国中央情报局之间交流。他强调了法定使馆人员同中央情报局的国外站点之间应有更多的联系。
但是，路易斯·J·弗里的努力并没有给反恐怖主义争取到可观的资源。联邦调查局、司法部和管理与预算办公室的官员认为，联邦调查局的领导层并不愿意将资金从诸如暴力犯罪和取缔毒品等其他领域转移到反恐行动中；其他的联邦调查局官员谴责国会和管理与预算办公室缺乏政治意识，不理解联邦调查局的反恐资金需求。除此之外，路易斯·J·弗里并没有强加这个观点给实地办公室。只有个别特别的例外，实地办公室通常并不会将重要的资源用于反恐行动，并且经常因为其他重要任务而重新规划资金。
1998年，美国联邦调查局签署了一个由其副局长罗伯特·“贝尔”·布赖恩特领导的5年战略计划。联邦调查局首次将国家的和经济的安全，包括反恐怖主义，确定为它的首要工作。戴尔·沃森后来成为新成立的反恐处的领导，他认为，在东非爆炸后，情况表明，联邦调查局内部情况不得不发生改变。该计划要求更强有力的情报收集措施，要求全世界的自动系统为情报的收集、分析和传播提供方便。它预期建立一支有经验的且受过训练的由间谍和分析员组成的专业情报骨干队伍。如果该计划被成功地执行，这将是系统反恐的重要一步，远胜过处理一些无关紧要的单个事件的方式，但该计划并没有成功。
第一，该计划并没取得必要的人力资源。尽管在1998年曾指出“国家的和经济的安全”是首要工作，但是，联邦调查局并没有相应地配置人力。虽然在20世纪90年代中期联邦调查局的反恐预算增加了3倍，但是联邦调查局在反恐行动上的支出在1998年和2001年之间保持不变。2000年，从事禁毒工作的人数仍是从事反恐工作的人数的2倍。
第二，为加强联邦调查局的战略分析能力而新成立的部门畏缩不前。得不到充分的资金以及面对来自美国联邦调查局的行动部门的高级管理人员的阻碍，这个新部门本应该认清恐怖主义活动的发展趋势，决定联邦调查局并未掌握的内容，最后督促情报收集工作。但是，联邦调查局对于分析的作用没有足够的重视。分析员被继续用于战术性的方式中，即为已经存在的案件提供协助。使问题更为复杂的是，联邦调查局的传统是从内部雇佣分析员，而不是招募具有相关的教育背景和专业技术的人员。而且，分析员很难从联邦调查局和情报部门得到他们想分析的情报信息。联邦调查局的信息系统的这种拙劣状况意味着，得到这些情报主要是依靠分析员与保存信息的管理单位或行动部门的人员的私人关系。因为所有的这些原因，“9·11”事件之前很少有有关反恐怖主义的战略性分析报告出台。实际上，联邦调查局从没对美国本土的恐怖主义威胁作出过全面评估。
第三，联邦调查局并未有效地开展情报收集工作。由人力资源收集的情报具有局限性，并且其工作人员训练不够。16周的培训课程中只有3天是关于反情报和反恐怖主义的，并且大部分后来的训练是在工作中进行的。联邦调查局并没有确认消息报告效力的适当机制，也没有适当跟踪和共享消息报告的系统，不论是国内的还是国外的。联邦调查局并未投入充分的资源用于反恐官员的监视和翻译的需要。缺乏足够的精通阿拉伯语和其他关键语言的翻译人员，导致了大量的未翻译的截听情报的积压。
第四，联邦调查局的信息体制不适当，令人遗憾。联邦调查局缺乏了解它知道的内容的能力，没有捕获和共享它的机构消息的有效机制。联邦调查局的官员的确作了会见和其他调查的记录，但是没有报告人员将这些信息压缩为可以追溯和传播的有价值的情报。
1999年，联邦调查局建立了一个独立的反恐与反情报部门。戴尔·沃森是该新的反恐部门的首任负责人，他认识到急切需要增强联邦调查局的反恐能力。他在2000年出台了一个叫做MAXCAP05的计划，确立了联邦调查局2005年之前在反恐事务上发挥最大能力的目标。实地执行人员告诉沃森他们没有分析员、语言学家或者受过专业训练的专家来执行该政策。在2001年9月提交给局长罗伯特·米勒的一份报告中，也就是在沃森将其计划交给各实地执行人员后1年，几乎每个联邦调查局的实地办公室的评估结果都是没有发挥“最大能力”。该报告上说，“达到‘阻止恐怖主义’的目标”要求一项重大转变，从强调反应能力转变为不但要提供领导和运作上的支持，而且还要提供明确的战略分析和指导。
第三章 反恐怖主义的发展执法系统内的适应与不适应（3）
联邦调查局受到的法律上的限制和遇到的阻碍
联邦调查局对于执法和情报工作采用不同的规则。对于犯罪事件，它能申请和使用传统的有关犯罪的许可证。但是对于涉及国际恐怖主义的情报事件，规则就不同了。许多年来，不经过任何法院的审查，大检察官即能授权对外国势力和外国势力的代表的监督。但是1978年，国会通过了外国情报监控法案。法律规制了针对在美国境内的外国势力和外国势力代表的情报收集工作，在要求法院审查监督提议（后来发展为实质性搜查）之外，法院对1978年法案的解释认为，还要求只有当其主要目的是得到外国情报信息时搜查才被允许。换句话说，外国情报监控法案的授权没有限制传统的有关犯罪的许可证要求。司法部解释这些规则说，公诉人可以基于外国情报监控法案的规定而听取信息的简要汇报，但不能指挥或控制它的收集。
整个20世纪80年代到20世纪90年代，司法检察官对于获取以外国情报监控法案程序收集到的信息有非正式的安排，即他们不会为了他们的刑事案件而不恰当地利用该程序。美国联邦调查局是否与公诉人分享得到的有关可能的刑事调查的信息，只能留给美国联邦调查局去判断。
但是1994年对奥尔德利·艾姆斯间谍罪的诉讼恢复了对公诉人在情报调查中的角色的关注。司法部的情报政策与审查办公室负责审查所有外国情报监控法案的申请并将之提交给外国情报监控法案法庭。它担心由于美国联邦调查局官员和公诉人之前的大量商议，法官可能认为外国情报监控法案的许可令已经被错误使用。如果那样的话，艾姆斯便可能会逃脱处罚。理查德·斯克鲁格斯是情报政策和审查办公室的代理负责人，他曾向司法部长珍妮特·伦诺抱怨缺乏共享信息制度。他靠自己开始对外国情报监控法案的资料适用信息共享程序。情报政策与审查办公室变成了外国情报监控法案的信息向刑事公诉人流动的守门员。
1995年7月，司法部长伦诺签署了正式的程序，用于管理司法部的公诉人与美国联邦调查局之间共享的信息，由司法部的国家安全执行处领导的一个工作小组执行该程序，并受司法部副部长杰米·高里奇监督。这些程序，虽然要求和公诉人共享情报信息，但同时规制了可能从情报部门这边传向刑事部门这边的信息共享方式。
这些程序几乎很快被误解和错误适用了。在实践中，联邦调查局和刑事部门之间很少有信息的共享和合作，远远少于政府的程序所允许的范围。一段时间里，这些程序被人称做“围墙”。然而“围墙”这个术语具有误导性，因为有几个因素导致了对信息共享的系列阻碍。
情报政策和审查办公室成为将信息传递给刑事部门的惟一守门员。虽然司法部长伦诺签署的程序没有这一规定，但是情报政策和审查办公室不管怎样已然承担了这样一个角色，并认为其地位反映了当时的外国情报监控法案法庭的首席法官罗伊斯·兰伯斯法官的担心。情报政策与审查办公室威胁说，如果不规制信息向刑事公诉人的传递，它便不再将联邦调查局的许可请求提交给外国情报监控法案法庭。信息流动机制萎缩了。
1995年的程序只处理联邦调查局的官员与刑事公诉人之间的信息共享问题，而不涉及联邦调查局两类官员之间的信息共享问题，即不涉及那些处理情报工作的人和那些处理刑事事务的人之间的信息共享问题。但是，来自情报政策与审查办公室、联邦调查局的领导层，和外国情报监控法案法庭的压力构筑了这两类官员之间的障碍，甚至在同一个小组工作的官员之间。联邦调查局的副局长布赖恩特通过警告官员们太多的信息共享会导致失业来提高情报政策与审查办公室的警觉。实地办公室人员便错误地认为，外国情报监控法案上的信息不能与从事刑事调查工作的官员共享。
这种观念被进一步夸大演变，甚至被认为美国联邦调查局不能和刑事调查人员共享任何情报信息，即使是不适用外国情报监控法案的程序也是如此。这样一来，刑事调查人员便无从知晓国家安全局和美国中央情报局的相关信息。1999年、2000年和2001年的各个审查报告都认为不存在信息共享，1995年程序的目的在例行公事中被忽略了。我们将在第八章中报告这种信念和实践的日积月累所产生的不幸后果。
其他的法律限制也存在。公诉人和联邦调查局的官员都认为，法庭规则禁止他们分享大陪审团的信息，即使这种禁止只适用于提交给大陪审团的那小部分，甚至这种禁止有例外情况。但是正如实地办公室所解释的，这种禁止能够被想像地适用于调查中发现的许多信息之中。在执行的命令中也存在综合国内和国外情报的限制。最后，国家安全局开始在与本·拉丹相关的报告上设置警告，要求刑事调查人员和公诉人共享其中内容需事先征得同意。这种变化进一步堵塞了信息共享的要道。
第三章 反恐怖主义的发展执法系统内的适应与不适应（4）
其他的执法机构
司法部不是只有联邦调查局，它还有一个下属执法官局，其大约有4，000人从事“9·11”事件的调查工作，因有着丰富的地方警察知识，特别擅长跟踪逃亡者。司法部的麻醉品管制局在2001年有着4，500多名工作人员。在很多场合，麻醉品管制局能给联邦调查局或者中央情报局提供用于反恐行动的情报。
移民归化局有着9，000个边界巡逻官员，4，500个检查官员和2，000个移民特派官员，因而在反恐怖主义中，它具有最大的潜力，可发挥重要的作用。但是，移民归化局的精力主要集中在对付经过西南边界的非法入境、处理外侨的刑事案件和堆积成山的移民归化申请这些难对付的挑战上。白宫、司法部，特别是国会又强调了这些方面。除此之外，当1993年陶瑞丝·迈斯纳成为移民归化局调查委员会委员时，她发现这个机构的技术严重过时和人力资源严重缺乏，从而阻碍了它的发展——边界巡逻官员仍然在使用人工打字机；入境处的检查人员仍在使用纸制的监视人员名单；避难所和其他福利机构没有有效地阻止虚假的申请人。
迈斯纳委员在1993年对世贸中心爆炸事件作出回应时，提出应提供基金给国务院的领事事务局，以使领事官员和边界检查员使用的恐怖分子监视名单自动化。移民归化局从一个新立的“监视”单位中指派了一个人与政府部门合作，将可疑的恐怖分子监视名单自动化，并且与情报机构和联邦调查局一道，决定当恐怖分子在入境处出现时如何处理他们。到1998年时为止，共有97个可疑的恐怖分子被该自动监视表拒绝进入美国国境。
如何将被怀疑为恐怖分子的外国人驱逐出境引起了激烈的争论。移民归化局具有处理这些案件的移民法律专家和权力，但是联邦调查局拥有有时需要作为证据的机密信息，并且产生了信息共享冲突。1996年的新法授权在驱逐听证会上可以使用机密证据。但是移民归化局采用机密证据只驱逐了一