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●对乌兹别克斯坦提供更多的支持，使其提高打击恐怖主义以及协助美国打击恐怖主义的能力。
●对反塔利班团体与个人提供帮助，鼓励他们抵抗塔利班。
中央情报局的备忘录提到“已经没有‘银弹’可以用来处理阿富汗日益增多的问题”。改变现状，需要一种综合性的战略。
在克林顿政府任期剩下的几个星期里，对这样的意见没有采取任何行动。伯杰记不起看到过或者听取过关于“蓝天”备忘录的汇报。在同布什政府新任高官的交接过程中，也没有讨论过这个备忘录。特尼特和他的副手告诉我们，在新成员上任后，他们还曾敦促让这些想法变成行动方案。
随着克林顿政府任期的即将届满，克拉克和他的工作人员制定了一个政策性文件；自1998年的德沦达计划之后，他们还是首次作出这种全面努力。最后文件的名称是“消除‘基地’组织‘圣战者网络’的威胁：现状及前景”，文件回顾了直到那时为止所面临的威胁及其记录，吸收了中央情报局“蓝天”备忘录的新思路，并提出了几个近期的政策方案。
克拉克和他的工作人员提出了一个目标，用3到5年的时间来剿灭“基地”组织。在此期间，应当采用削弱或者破坏该组织基础设施的政策，将其削减为一个“残余组织”，就像20世纪80年代对付曾经令人胆怯而如今已经消失的一些恐怖主义组织那样。克拉克的工作人员写道：“像现在这样持续进行的反‘基地’组织行动将阻止一些恐怖主义袭击，但却无法严重破坏其策划并实施新袭击的能力。”这个文件还支持对北方联盟和乌兹别克斯坦予以暗中帮助，并赞成在2001年3月重新使用“捕食者”飞机。它也呼吁采取军事行动打击“基地”组织的指挥控制系统和基础设施以及塔利班的军事和指挥目标。该文件还表达了对“基地”组织成员在美国国内活动的担心。
第六章 从威胁到威胁变与不变（1）
2000年11月7日，美国开始总统大选，这次选举是美国历史上总统竞选中票数最为接近的一次。但在这次选举活动中，居然没有关于“基地”组织威胁或者有关恐怖主义的讨论。选举后又进行了一场持续36天的法律斗争。直到12月12日最高法院作出5：4的裁决和副总统戈尔作出让步之前，没有人知道到底是戈尔还是他的共和党对手、得克萨斯州的州长布什会成为2001年的美国总统。
大选的争论和这36天的迟延已经削减了正常过渡期的一半时间。鉴于美国总统选举通常将大规模地替换政府官员，这些逝去的时间就妨碍了新政府确认、招募、清理人员和取得参议院对主要任命的批准。
新旧政府的过渡
布什政府在白宫的主要官员包括：国家安全顾问康多莉扎·赖斯，她曾经是老布什政府时期的国家安全委员会成员；赖斯的副手斯蒂芬·哈德利，他是老布什政府时期的国防部长的助手；参谋长安德鲁·卡德，也是老布什政府时期的副参谋长，后来担任运输部长。布什选择柯林·鲍威尔担任国务卿，他曾经是里根总统的国家安全顾问，后来担任过参谋长联席会议主席。布什选择拉姆斯菲尔德担任国防部长，他是前国会成员、白宫参谋长；在杰拉尔德·福特总统时期，他曾经担任过一届国防部长。布什很快决定仍然让特尼特担任中央情报局局长。路易斯·弗里的法定任期为10年，他仍然担任联邦调查局局长，直到2001年夏天他自愿退休时止。
布什和他的主要顾问都收到了有关恐怖主义包括本·拉丹的报告。2000年9月早些时候，中央情报局副局长麦克劳克林带着一个小组来到布什位于得克萨斯州的克劳福德牧场，就敏感信息与他作了广范围的、长达4个小时的汇报。中央情报局反恐中心副主任本·邦克花了1个小时专门汇报恐怖主义问题。为了强调恐怖分子获得化学武器、生物武器、放射性的或者核武器的危险，邦克带了一个模拟提箱，模拟了1995年奥姆真理教用沙林神经毒气攻击东京地铁的方法。邦克告诉布什，在接下来的4年里，将会有许多美国人死于恐怖活动。在大选日后的长时间竞争期间，中央情报局在克劳福德专门设立了一个办公室将情报传给布什和他的主要顾问。在过渡期间，特尼特带着负责行动指挥的副局长帕威特在布莱尔宫向新当选的布什总统作了汇报。布什总统告诉我们他曾问特尼特，中央情报局能否杀死本·拉丹，特尼特回答说，杀死本·拉丹可能会有些效果，但不会终结威胁。布什总统还告诉我们，特尼特对他讲，中央情报局拥有它需要的所有权力。
在12月，布什与克林顿进行了2个小时的会面，逐个讨论了国家安全与对外政策上所面临的挑战。克林顿回忆对布什说过：“我认为你首先应该知道你最大的威胁来自本·拉丹和‘基地’组织。”克林顿还说：“我任期内最大的遗憾之一是没有将他（本·拉丹）逮住交给你，因为我曾试图那样做过。”布什对调查委员会说，他确信克林顿总统提到过恐怖主义问题，但不记得有关“基地”组织的谈话。布什回忆说克林顿强调了其他一些问题，比如朝鲜及以巴和平进程。
1月初，克拉克就恐怖主义问题向赖斯作了汇报。他还向当选副总统切尼、哈德利、新任命的国务卿鲍威尔作了类似的汇报：将“基地”组织描述成一个具有全球网络的“圣战者组织”和一个致命的恐怖主义核心组织。汇报材料还说，“基地”组织在超过40多个国家，包括美国，都安插了恐怖分子。伯杰告诉我们，他认为有必要提醒克拉克向赖斯强调这个问题的重要性。当天，伯杰会见了赖斯。他告诉赖斯说，与处理其他问题相比，布什政府应当花更多的时间来处理恐怖主义问题，尤其是“基地”组织问题。赖斯回忆说，伯杰当时告诉她将在恐怖主义问题上花多少时间，并说这会超过她的预期使她惊讶，但他们谈话的主要内容是脆弱的中东和平进程和北朝鲜问题。克拉克说，由于8年处在在野位置，新班子必须直接面对，学习如何了解“基地”组织及新的跨国恐怖主义威胁。
组建政府新班子
在短暂的过渡期里，赖斯和哈德利集中精力于人员安排与组建国家安全委员会。他们的政策重点不同于克林顿政府。其优先考虑的问题包括中国、导弹防御、中东和平进程的崩溃、波斯湾。意识到自从老布什政府时期以来恐怖主义发生的大致变化，他们特别关注的问题是，反恐政策应当如何协调。赖斯曾要求弗吉尼亚大学的历史学教授菲力普·哲利考向她讲解恐怖主义的变迁。165哈德利和哲利考要求克拉克及其助手罗格·克瑞西专门详细介绍恐怖主义威胁以及克拉克的“跨国威胁问题理事会”和反恐安全小组是如何运作的。
在老布什政府时期的国家安全委员会里，许多棘手问题只在次长委员会这个层次上讨论。只有当其不能解决时，这些问题才被提交到部长委员会那里。克林顿政府的《总统指令》第62条特别规定，克拉克的反恐安全小组应当通过次长委员会报告，或者根据伯杰的决定，直接向部长们报告。伯杰实际上允许克拉克的反恐安全小组行使的职能类似于一个次长委员会，可以直接向部长委员会报告问题，而该委员会的人员都是特别领导小组成员。这样，克拉克也在事实上成为了一个部长。
赖斯决定改变这种协调反恐政策的特别结构。她认为，作为一个健全的政策决策机制，克拉克的跨部门委员会也应当像其他机构一样，通过次长委员会向部长委员会提交报告，而这是很重要的。
赖斯作出了对克拉克和整个反恐工作人员的任命予以推迟的初步决定。她说这种决定对一个新政府来说是不常见的。她同时决定克拉克应当保留其国家反恐协调员的头衔，但他不再是事实上的部长委员会的成员。赖斯说保留克拉克的决定“并不是没有异议的”，因为大家都知道他是个“刺头”。但她和哈德利都想要一个经验丰富的能够处理危机的人。伯杰那里的人没有一个具有克拉克所具备的在平衡政府方面丰富的知识。
克拉克看到自己被降级，感到很沮丧。他还担心通过次长委员会来报告会延缓反恐决定的作出。
结果，随着政府交接而进行的所有变动中，反恐政策基本保持了连续性。克拉克和他的反恐安全小组能够继续进行协调。特尼特仍然担任中央情报局局长，其主要下属仍然没被撤换，包括布莱克及其反恐中心成员。谢尔顿仍然是联席会议的主席，其联合行动组成员也基本没变。联邦调查局局长弗里及其负责反恐的副局长戴尔·沃森也继续留任。国务院和五角大楼处理反恐问题的官员也没变。变化的是内阁和次内阁层次以及反恐安全小组的报告程序。在次内阁层次，关于主要官员尤其是国防部官员的任命批准，推迟了很久。
布什政府的工作程序比起其前任，又正式又不正式。克林顿总统是一个贪婪的读者，他每天收取书面的情报汇报；他经常在页边记下他的问题和评论，让别人给出书面的答复。而新总统则相反，恢复听取中央情报局局长面对面的汇报。布什总统和特尼特上午8点在椭圆办公室会面，副总统切尼、赖斯、卡德通常也在场。布什总统和中央情报局局长都告诉我们，每天开这种会议为交换情报问题提供了有益的机会。
布什总统每天与赖斯面谈，而赖斯则每天至少与鲍威尔、拉姆斯菲尔德通电话。结果，总统经常感到不需要正式开会。不过，如果他决定某个事情或者问题需要采取行动，赖斯通常要求哈德利召集次长委员会以便研究和审查方案。总统说这个步骤经常要考验他的耐心，但他理解协调行动的必要性。
第六章 从威胁到威胁变与不变（2）
早期决定
在布什总统就职后的头几天里，克拉克去找赖斯，试图让她和新总统将反恐问题放在十分优先考虑的位置，并使他在上届政府最后几个月期间所制定的议程表得到切实执行。当赖斯要求所有高级官员认真考虑政策重点的审查和初步行动计划后，克拉克于2001年1月25日提交了一个精心准备的备忘录。附件是他1998年的迪兰达计划和2000年12月的战略文件。克拉克写道：“我们迫切需要……对‘基地’组织网络开展一个部长级别的审查。”
他希望部长委员会作出决定，认定“基地”组织是否“一级威胁”或者只是一个被危言耸听所虚夸的担忧。提到他为赖斯准备的交接报告，克拉克写道，“基地”组织“并不是狭隘、弱小的一般恐怖分子问题，它不能为一般的大区域政策所囊括”。他还提到两个被推延的主要决定：一个是阿富汗春季内战重新开始后，秘密帮助北方联盟使其保持活动，另一个是秘密帮助乌兹别克斯坦。克拉克还建议，在如下问题上应当迅速作出决定：关于就藏身阿富汗的“基地”组织问题，如何向塔利班和巴基斯坦传递信息；关于中央情报局采取行动所需要的经费的来源；关于“何时、怎样……对‘科尔’号遇袭事件作出反应”。
国家安全顾问并没有对克拉克的备忘录作出直接的响应。在2001年9月4日之前，没有召开过关于“基地”组织的部长委员会会议（尽管部长委员会经常就其他议题开会，例如，中东和平进程、俄罗斯和波斯湾问题等）。但赖斯和哈德利也开始处理克拉克列举的问题。自选举日起，就“科尔”号遇袭事件应当说什么和做什么，已经是一个显然的问题。袭击事件发生在选举日前的25天，那时候总统候选人布什对美国有线新闻网说：“我希望我们能够收集足够的情报以确定是谁干的，然后采取必要的行动。这个问题必须要有一个结果。”由于克林顿政府没有作出军事反应，布什政府会做什么呢？
1月25日，特尼特向总统报告了“科尔”号事件的调查情况。这个书面报告向新政府的高官们重复了中央情报局在上一年11月向克林顿白宫官员所汇报的内容，包括“基地”组织应当负责这个“初步判断”，但该报告也有所保留，即还没有发现本·拉丹亲自命令实施了这次袭击的证据。特尼特告诉我们，他想不起来与总统就这次报告有过交谈。
在1月25日的备忘录里，克拉克向赖斯提出建议，政府应当对“科尔”号遇袭事件作出反应，但“应当采用这样的政策，即‘我们将在我们自己选择的时间、地点并以我们自己选择的方式来回应’，而不应该作出条件反射式的、不假思索地回应”。在2月中旬副总统切尼访问中央情报局之前，克拉克给他送去了他的备忘录——未经过白宫通常的文件管理体系——建议切尼询问中央情报局官员：“要中央情报局得出‘基地’组织应当对‘科尔’号遇袭事件负责这个肯定结论，我们还需要哪些情报？”2001年3月，中央情报局给赖斯的报告仍然描述了中央情报局的“初步判断”，根据案发背景事实，可以判断为“基地”组织所为，但同时指出中央情报局依然缺乏“对于袭击事件的外部指挥和控制问题可以下结论的证据”。克拉克及其助手继续给赖斯和哈德利提供证据，强调那些指控基地组织的事实，敦促采取需要相应的行动。
总统向我们解释，他担心万一空中打击不奏效，恐怕只会给本·拉丹提供一种宣传良机。他说没有人告诉他克林顿政府对塔利班发出警告之事。布什总统告诉我们，他曾断定美国必须使用地面力量来打击“基地”组织。
赖斯告诉我们，从来没有形成一个正式的、记录在案的决定，不实施报复、特别是不对“科尔”号爆炸事件实施报复。通过与总统的交谈、总统与特尼特的交谈、赖斯自己与鲍威尔和拉姆斯菲尔德的交谈，他们形成了一个一致同意的观点：“以牙还牙”式的反应很可能适得其反。她认为，1998年8月使用巡航导弹打击的事例就是适例。五角大楼也不主动采取行动。相反，拉姆斯菲尔德认为经过的时间太久了，他的副手保罗·沃尔福兹也认为“科尔”号袭击事件已经事过