行动。相反，拉姆斯菲尔德认为经过的时间太久了，他的副手保罗·沃尔福兹也认为“科尔”号袭击事件已经事过境迁了。哈德利说，最后，政府对“科尔”号事件真正的反应将是一个针对“基地”组织的新的、更具进攻性的战略。
新政府决定向国会提出方案，要求给国家安全机构包括中央情报局、联邦调查局大幅度地增加反恐资金。这其中单是中央情报局的反恐资金，就要求增加27％。
开始审查
3月初，政府推迟履行向北方联盟和乌兹别克斯坦增加援助的提议。赖斯认为，当时首先需要对美国关于阿富汗的政策进行更加广泛的检讨。她希望这个审查尽早进行。
赖斯和其他人回忆起总统说过的话：“我厌倦拍苍蝇。”总统还说，“我厌倦防守，我希望进攻。我希望同恐怖分子开战。”布什总统向我们解释说，他有些不耐烦了。很明显，他收到过摧毁“基地”组织的建议，但他觉得一个一个地抓恐怖分子，甚至一个一个地捣毁恐怖主义组织，从长远来说不是一个取胜的办法。他说，他同时也能理解政策必须慢慢形成以便外交的、财政的和军事的措施能够相互配合。
3月7日，哈德利召集了一个非正式的次长委员会会议，当时有些次长还没有得到国会的批准。克拉克的多种方案——援助北方联盟和乌兹别克斯坦、采用“捕食者”执行使命——首次向次长委员会推介说明。这些人在布什的国家安全委员会里负责大多数国家安全政策的工作。尽管他们对这些具体建议没有作出决定，哈德利似乎认为对于恐怖主义应当有一个总统的国家安全政策指令。
克拉克后来感到非常愤怒，因为次长们坚持认为打击“基地”组织的策略应当在地区政策的框架内制定。他质疑这种做法的好处会弥补时间的损失。政府事实上通过部长委员会会议已经在处理一些问题而没有进行事先的内容审查，这些问题涉及伊拉克、苏丹。克拉克希望能同样地处理紧急的反恐议程问题。但总统的高级顾问认为“基地”组织问题只是难题中的一部分，如果不处理好阿富汗和巴基斯坦的问题，这个难题就无法得到解决。赖斯推迟了一次关于“基地”组织的部长委员会会议，直到次长们研究出一个新的政策供这些部长考虑。
4月30日，次长委员会全体会议讨论了“基地”组织问题。中央情报局提交的报告将“基地”组织描述成“我们面临的最危险的组织”，并报告了“基地”组织的领导成员、恐怖行动历史、人财来源、在阿富汗的藏身处所及其袭击美国的中心任务等问题。报告警告说，“将会有更多的袭击事件发生。”
会议上，次长们同意秘密帮助乌兹别克斯坦。至于北方联盟，他们“同意目前不作大的承诺”。华盛顿将首次考虑援助其他反塔团体。同时，政府将“展开美国对于巴基斯坦政策的综合审查”，研究关于阿富汗的政策方案，“包括支持改变其政治体制”。基层官员也将考虑采取新的措施截断恐怖分子的财源，考虑美国在穆斯林世界的麻烦缠身的公共外交的努力，对此，美国国家安全委员会官员警告说：“总的来说，我们已经因为‘基地’组织的问题而招致了公共舆论的种种非议。”
尽管克拉克仍在担心政策审查的进程，他现在已经看到了去说服次长们的更大可能性，让他们认识到恐怖主义性质的变化。促成该策略的努力仍正在进行之中。
第六章 从威胁到威胁新政府的策略（1）
除了恐怖主义之外，布什政府在第一个月还面临着许多其他难题。例如，中东和平进程的崩溃，而在4月，又出现了一个危机……（此处删去16个字）。新政府仍然十分关注俄罗斯、新的导弹防御核战略、欧洲、墨西哥和波斯湾等问题。
春季，关于恐怖主义的报告急剧增加。在第八章，我们将讨论这些报告以及各机构所作的回应。这些令人日益惊慌的报告，都向总统和其他高级官员作了汇报，并成为新政府权衡其对于“基地”组织的政策方案时所考虑的重要内容。
除了少数报告反恐安全小组认为显然不可靠之外，没有一个报告明确地指出“基地”组织将在美国境内行动，尽管反恐安全小组继续关注着国内威胁问题。反恐中心呈送来许多重要的威胁情报，但它收集的全是国外的情报。这些报告也没有根据联邦调查局的报告进行补充。克拉克曾经表达过他对“基地”组织在美国境内出现的担忧。他担忧“真主党、哈马斯、‘基地’组织和其他恐怖分子组织”对白宫发动袭击。
5月，布什总统宣布，副总统切尼将亲自领导一支特遣部队负责检查准备工作，包括如何处理受到大规模杀伤性武器袭击以及对国家面临的其他问题的准备工作。接下来几个月的时间就主要花在挑选副总统的特遣部队这样的工作上，花在从第六舰队挑选一个海军将领返回华盛顿来组建这支特遣部队上。而等到副总统的特遣部队刚刚准备就绪时，“9·11”袭击就发生了。
5月29日，根据特尼特的要求，赖斯和特尼特将他们通常的周会改变成一个对“基地”组织进行广泛讨论的会议；与会者包括克拉克、反恐中心主任科弗·布莱克以及“理查德”，后者是反本·拉丹工作小组的负责人。赖斯询问了关于“开始反击”的问题和是否能有办法影响本·拉丹或者塔利班。克拉克和布莱克回答说，中央情报局正在进行的剿灭活动就是在“开始反击”了，还说威慑不可能对本·拉丹有效。接下来还就“切断本·拉丹组织后援”的问题进行了广泛的讨论。
特尼特着重强调了中央情报局2000年12月研究出来的关于秘密行动的计划。当讨论在3月份对这个计划的授权草案时，中央情报局官员指出，执行这些计划的花费，将大大超过中央情报局当前为反恐秘密行动所作的全部预算。它应当是一个多年规划，大概5年时间都需要如此开支。
中央情报局官员“理查德”告诉我们，赖斯“同意了这个方案”。他说赖斯同意了他关于下一步应做什么这个问题的结论，尽管他向我们抱怨说制定政策的程序没有尽快地跟上来。克拉克和布莱克被要求研究出一系列从最小目标到最大目标的打击本·拉丹组织的方案。
赖斯和哈德利要求克拉克及其工作人员拟订出新的总统指令。6月7日，哈德利分发了第一稿，该稿被描述为应对“基地”组织的“一个可以达到目标的”计划。总统国家安全政策指令初稿的目的是“根除‘基地’组织恐怖主义网络对美国及其友好政府的威胁”。它要求在外交、秘密行动、经济措施、执法、公共外交以及必要情况下的军事努力等多方面进行多年的努力。国务院将同其他国家的政府一起捣毁“基地”组织的所有庇护所，也将同财政部一起掐断恐怖主义经济命脉。中央情报局将扩展秘密行动计划，包括大量地增加资金、援助反塔利班的组织。草案要求“行政与财务办公室”通过美国2002～2006年的财政预算，确保该计划有足够的资金支持。
赖斯认为这个指令草案是新的全面战略的体现，它动用了国家权力的所有手段来消除“基地”组织的威胁。不过，克拉克认为这个新草案与他在2000年12月制定，并于2001年1月提交给新政府的议案基本上是相似的。在5月或是在6月，克拉克要求辞去其反恐协调员的职位而到一个新岗位负责计算机安全事务。他告诉我们他对自己所扮演的角色很不满意，他也不满意那个他认为不“太在意‘基地’组织”的政府。赖斯对我们说，即使克拉克感到不满，他也从来没有向她提及过。
第六章 从威胁到威胁新政府的策略（2）
死胡同里的外交
阿富汗。新政府已经开始寻求可能的外交途径，重返前任政府走过的许多道路。美国使者再次向塔利班施压，要求其将本·拉丹交给“他可能接受公正审判的国家”，并一再重复警告说，塔利班将对“基地”组织袭击任何美国目标的行为承担责任。塔利班代表则重复着他们的老观点。副国务卿理查德·阿米蒂奇告诉我们，尽管整个2001年春夏美国外交家在阿富汗问题上更加活跃，“但如果将这种现象描述为与前届政府相比发生了巨大转变，那将是错误的”。
在6月底的次长会议上，特尼特被要求评价塔利班与美国在“基地”组织问题上的合作前景。国家安全委员会的官员则被要求制定新的处理塔利班问题的方案。有的官员感到他们已经又在走回头路了，而有的官员则认为国家安全委员会的步调太慢，对这些官员来说，重提上述问题无疑是在考验他们的耐心。阿米蒂奇对我们说：“我们的工作进展得不快。”克拉克不停地争辩说，打击塔利班和“基地”组织的行动，不应该由于要对美国的南亚政策进行一个大的审查，而等待几个月的时间。哈德利对我们说：“我们已经为政府尽力工作了。”
当所有争取塔利班合作的希望破灭后，又开始了关于暗中支持反塔组织的争论。克拉克和中央情报局的科弗·布莱克又重提支持北方联盟的问题。克拉克建议先给北方联盟提供小的帮助，只要足以让其能保持战斗并钳制“基地”组织恐怖分子就可以了，而无须让其推翻塔利班政权。
赖斯、哈德利和国家安全委员会阿富汗问题小组的成员扎尔梅·卡利扎德告诉我们，他们反对单独给北方联盟援助。他们认为该计划还需要考虑帕什顿的塔利班反对者。他们还认为该计划应当以比已有建议更大的规模进行。克拉克也同意更大规模援助计划，但他警告说，如果援助太迟，北方联盟就有被塔利班打败的危险。
这年春天，根据国家安全委员会的请求，中央情报局起草了一个法律文件即一个总统决定，授权大规模秘密援助反塔利班势力。授权草案明确地说明了援助的目的不是为了推翻塔利班政权。这个计划也是非常昂贵的。这在较早时候的谈话中已经表达了这样的观点；在3月份，特尼特强调要考虑这种大规模援助计划对该地区政治形势的影响；在5月，特尼特向赖斯谈起过该计划需要多年的财政保障。
7月，次长们开始达成共识，认为还要作最后的努力说服塔利班改变其立场；如果失败，政府则将启动大规模的秘密援助计划。当7月总统指令草案分发时，国务院给次长们分发了一份长长的历史回顾报告，这就是关于美国自1996年以来试图利用塔利班来打击本·拉丹的历史回顾。国务院的结论是：“这些对话毫无成效。”
夏天的争论使更为实质的问题浮出水面，这就是关于美国的秘密援助计划是否应该寻求推翻塔利班政权的目标，是否要决定性地介入阿富汗内战以改变阿富汗的政权。9月10日的次长会议结束时，官员们正式同意了一个3阶段战略。首先，外交官再给塔利班最后一次机会。如果失败，外交上继续保持压力，同时开始秘密援助计划，鼓励阿富汗所有种族的反塔力量发动内战，与塔利班僵持并袭击“基地”组织营地；而美国则寻求国际上的联合力量来削弱塔利班的政权。最后，如果塔利班的政策仍然不改变，次长们同意美国采取秘密行动从其内部推翻塔利班领导权。
次长们同意修改针对“基地”组织的总统指令，经过总统批准后正式形成，以便将上述内容补充进美国的战略。阿米蒂奇向我们解释说，在继续执行前任政府政策几个月后，他和鲍威尔建议国务院实行推翻塔利班的政策。从他的观点看，一旦美国向北方联盟提供了武器，即使是秘密的，北方联盟也将致力推翻现行政治体制；这也将给予这些反对者力量，使其取得完全的胜利。
巴基斯坦。布什政府一开始就面临着窘境，因为美国在处理与巴基斯坦关系问题上试图完成许多目标。2001年2月，布什总统就一系列问题给穆沙拉夫将军写信。他强调说，本·拉丹和“基地”组织“对美国及其利益是一种必须重视的直接威胁”。他敦促穆沙拉夫利用其对塔利班、本·拉丹及“基地”组织的影响。鲍威尔和阿米蒂奇考察了使用更多好处来利诱巴基斯坦的可能性。鉴于国会对巴基斯坦的普遍的消极态度，撤销制裁似乎有些牵强，但也许只有这样才能说服穆沙拉夫在他的政府内和国内激起对伊斯兰主义者的愤怒。
6月18日，赖斯接见了来访的巴基斯坦外长阿卜杜尔·萨塔尔。她告诉我们，她“的确让他明白了”我们对“基地”组织的政策。其他证据进一步证实了她的解释。但是，赖斯回忆说她曾经训斥过萨塔尔，而巴基斯坦外交官似乎此前已经听说过这种训斥。萨塔尔敦促美国高级决策者去利用塔利班，认为虽然这个过程是漫长的，但它将富有成效。6月底，次长们同意审查美国的外交目标。克拉克敦促哈德利将美巴关系中的其他问题分离出来，只集中敦促巴基斯坦积极打击恐怖主义，敦促巴基斯坦在“基地”组织袭击前就主动像华盛顿将要求巴基斯坦在袭击后去做事情那样工作。在克林顿政府时期，克拉克也作过同样的请求；但他并没有在赖斯那里取得比在伯杰那里更大的成功。
8月4日，布什总统给穆沙拉夫总统写信，要求他支持美国打击恐怖主义，并敦促巴基斯坦积极地反对“基地”组织。新政府也开始关注其前任政府关心的问题，但仍是在继续寻找新的刺激点试图打通外交渠道。但巴基斯坦方面动作甚微。助理国务卿克里斯蒂娜·罗卡描述新政府这个打通堵塞的计划是从“半承诺”到“满承诺”的一个逐步推进的举动。新政府还不愿因此而与伊斯兰堡发生对抗和威胁断绝外交关系。副国务卿阿米蒂奇告诉我们，在“9·11”事件前，美国还没有开始尝试针对巴基斯坦的新政策方案。
沙特阿拉伯。“9·11”事件前，布什政府并没有与沙特阿拉伯就有关“基地”组织问题而发展新的外交关系。2001年7月5日，副总统切尼致电沙特阿拉伯王储阿卜杜拉寻求沙特阿拉伯的帮助，防止恐怖分子在沙特阿拉伯袭击美国目标。国务卿鲍威尔在“9·11”事件之前与王储有过两次会面。他们谈论的话题�