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无线电通讯面临的挑战：疏散命令的有效性和急迫性正像上面所讨论的，警察局紧急搜救队指挥部的位置最适宜播发包含南塔楼彻底倒塌的信息的紧急疏散命令。消防队员最可能从这条消息中受益。
南塔楼倒塌后向北塔楼的人员成功传达疏散命令的原因是不同的。警察局紧急搜救队疏散命令的成功传达归功于以下因素的结合：（1）无线电通讯的信号较强；（2）使用该无线通讯的人数相对较少；（3）所有人都使用了正确的频道。
同样的3个因素却影响了消防队员之间的通讯联络。第一，在高空环境里无线电的功能受到很大影响；第二，短波1号频道在10：00时被那么多试图通过它联络的单位完全塞满了；第三，一些消防队员使用了错误的频道或者完全没有无线电通讯设备。
无从得知10：00以后北塔楼的一些单位没有使用扩音系统与使用该系统有多大区别。但是扩音系统至少在南塔楼倒塌以前是部分有效的，我们不知道在9：59以后它是否继续有效。
即使没有扩音系统，也有24~28个人被派遣到北塔楼、事实上也一直在北塔楼的消防班组收到了撤退命令——或者通过无线电或者直接从其他救援人员那里获得该命令。但是，这些消防队员大部分都死了，或者是因为他们推迟了疏散行动以帮助平民百姓，试图集结队伍，或者是缺乏疏散的紧迫感，或者是上述因素的结合。而且，许多没有被派往北塔楼的消防队员也在北塔楼的倒塌中死亡了。一些人把他们的无线电放错了频道位置。一些人已经下班因此没有无线电。把这些因素都考虑进去，我们可以得出结论：消防局无线电通讯系统的技术性缺陷，尽管是导致北塔楼许多消防队员牺牲的一个加剧因素，但并不是主要因素。
在过去的几年里纽约市消防局努力工作以改进他们的无线电通讯方面的缺陷。为了提高在高空的无线电通讯能力，消防局内部已经研制了一种小型“便携式无线电”，消防队长可携带这种无线电到较高楼层，而且无线电通讯信号的强度还可以大大地增强。
关于在北塔楼的港务局警察的故事并不复杂，他们中的大部分收不到通过无线电播发的港务局警察撤退命令。9月11日之后，港务局努力工作以协调不同指挥部的无线通讯系统。
……
“9·11”事件给平民百姓和首批应急反应者留下的教训可以简单地表述如下：在新时代的恐怖主义中，他们（平民百姓和应急反应者）——也就是我们——是主要的攻击目标。那天美国遭受的损失表明恐怖主义威胁的严重性和做好准备应对恐怖主义的必要性。今天的首批应急人员生活在一个被“9·11”袭击改变了的世界中。因为人们相信不是任何一种可以想像得到的恐怖袭击形式都能被阻止，平民百姓和应急人员将发现他们再次处在恐怖袭击的前沿。我们必须为那种可能发生的事情做好准备。我们做好准备也许是对于那天在袭击中丧生的人的最好纪念。
第十章 战时国内紧急应对（1）
袭击发生后，当危机管理者们还在整理许多扰人决断的错误警报时，“空军一号”已飞往路易斯安那州的巴克戴尔空军基地。那些警报中，其中一个就是关于袭击“空军一号”的威胁报告，该威胁最终却证明是那天上午白宫形势办公室于忙乱中对通讯的一个误解。
当“空军一号”于上午9：55起飞时，原本计划是要回到华盛顿。特勤局、总统的顾问和切尼副总统均强烈地反对。布什总统不情愿地接受了这项建议，大约在10：10，“空号一号”改变了航线，开始驶向正西。当时直接的目标是寻找一个安全的地点，不能太远，以便使总统可以着陆并向美国人民讲话。特勤局还关心飞机加油以及缩减随行人员的规模问题。总统的军事助手——一个空军军官，迅速地研究了各种选择方案，约在10：20认定，巴克戴尔空军基地是一个适合的临时目的地。
“空军一号”约于11：45在巴克戴尔降落，当地特勤局的人员仍在去往机场的途中。汽车队只由一辆军警开道车和一辆篷车组成，拟定的汇报场所中连电话或电子设备也没有。在主要的特勤人员与华盛顿的领导一道检查安全状况时，工作人员则紧张地为总统讲话另外准备房间。总统结束讲话后，与随行人员回到了“空军一号”。出于安全考虑，讲话是录音的，而不是现场直播。接下来讨论下一个目的地：特勤局再一次反对返回华盛顿，副总统同意了。那布拉斯卡的奥法特空军基地因其精准的指挥和控制设施，以及可为50人过夜提供住宿条件而被选中。特勤局需要一个必要时总统可以停留几天的地方。
“空军一号”到达奥法特基地时约是14：50。约15：15时，布什总统通过安全闭路电话会议会见了他的主要顾问。赖斯说布什总统在会议开始时说：“我们现在处于战争状态。”中央情报局局长乔治·特尼特说，情报机构仍在研究谁应对此负责，但早期的迹象均指向“基地”组织。那天晚上，次长委员会重新讨论了那个被搁置的、他们曾在夏天费尽心思的总统指令。
国防部长命令全国武装力量进入三级警备状态——一个升级的军事战备状态。美国历史上第一次要求所有的非紧急民用航空器均停落在地面上。全国上下，有成千上万的旅客被困。有关政府延期和领导人遣离的紧急计划开始实施。五角大楼遭袭击；白宫或国会大厦侥幸躲过了直接袭击。在国家的边界和港口增加了额外的安全警戒措施。
在下午的晚些时候，总统驳回了助手们坚持不希望他回华盛顿的意见，命令“空军一号”返回安德鲁斯空军基地。他乘直升飞机回到白宫，飞过仍然烟雾弥漫的五角大楼。在当晚8：30，布什总统在白宫发表全国讲话。他在强调最首要的事情是帮助受伤者以及防卫进一步的袭击后说：“我们不会对那些实施具体行为的恐怖分子和他们的庇护者进行区分。”他引用赞美诗第23段：“尽管我走过死亡阴影之谷……”没有美国人“会忘记今天”。
在他讲话之后，布什总统再次会见了他的国家安全委员会，并扩大至包括交通部部长诺曼·米内塔和联邦紧急管理局局长约瑟夫·阿鲍尔。听说袭击后从秘鲁赶回来的国务卿克林·鲍威尔也加入了有关讨论。他们回顾了那天发生的事件。
当国内紧急问题涌现时，白宫副参谋长乔舒亚·博尔顿会组织一个临时“国内后续”工作组。值得注意的是最初几天的日程，一定程度上可以作为未来危机计划者的一个检查清单。它从如何帮助受害人及阻止其给美国经济造成的损失等问题入手，例如：
●组织联邦紧急援助。一个问题是，对于在曼哈顿南区倒塌建筑附近的空气质量应给予何种的公共卫生建议。
●赔偿受害人。他们研究了多种法律途径，最后决定设立一项联邦赔偿基金并明确了负责其运作的特别管理者的权限。
●决定联邦援助。在9月13日，布什总统承诺，在他的预算部门估算的全国所需的20亿美元之外，再追加20亿美元提供给纽约市。
●恢复民航。在9月13日上午，国家领空重新开放，供符合提高安全标准后的机场使用。
●重新开放金融市场。白宫、财政部和证券交易委员会在一道进行了非同寻常的紧急工作后，在通常处于竞争状态的金融行业公司史无前例的合作支持下，金融市场于9月17日星期一再度开放。
●决定何时及如何将边界和港口安全恢复到更加正常的运作。
●研究向航空公司索赔及限制其责任的法律建议。
审查这些问题的整个过程强调，目前缺少一个有效的政府组织来专门负责研究国家的以后易遭攻击的领域和处理保护与准备等问题。尽管许多机构承担了这项工作中的某些内容，但没有一个机构将安全事务作为其首要任务。
第十章 战时国内紧急应对（2）
至9月14日，副总统切尼建议，至少作为第一步，成立一个新的白宫部门来协调所有相关机构，而不必面对将所有机构组合成一个新部门所带来的挑战。这个新的白宫部门与国家安全委员会的体系相平行，即国土安全顾问和国土安全委员会。副总统切尼与布什总统和其他顾问审查了此项提议。9月20日，布什总统在国会联合会议的讲话中宣布了这个新职位及它的首任负责人——宾夕法尼亚州州长汤姆·里奇。
自9月11日以来，为了追查联邦调查局“9·11”袭击调查的主要线索，移民归化局的官员一直与联邦调查局合作，开始逮捕他们遇到的违反移民法规定的个人。最终，768名外国人作为“特别兴趣”居留者被逮捕。一些人（例如，萨卡利亚斯·穆萨维）事实上已在“9·11”事件之前已被移民归化局拘押；大多数人是在那以后被逮捕的。司法部部长约翰·阿斯克罗夫特告诉我们，他的工作是指导这项工作，使之“风险最小化”，既要找出谁是袭击实施者，也要防止随后的袭击。阿斯克罗夫特命令所有“特别兴趣”人员的听证会不对公众、家属、新闻界开放，指示政府律师在这些人员被联邦调查局及其他机构“查清”与恐怖分子无瓜葛之前，不得申请保释，并命令对被拘押人的身份保密。负责起诉违反移民规定的移民归化局律师则很难获取被拘禁人以及任何与恐怖分子相关的信息；在袭击后的混乱之中，也很难找到执法官员——他们在追踪其他主要线索。经司法部批准的清查过程相当耗时，持续约80天。
我们曾经评估了拘押有“特别兴趣”的外国人的工作。被拘禁人因移民指控而被合法地留滞。记录显示，531人被驱逐出境，162人被保释，24人获得了移民资格，12人终止了其诉讼，8人——其中之一是穆萨维——被送到美国马歇尔监狱羁押。司法部监察主任发现，在对待因“9·11”事件而被拘禁的人员的方式上存在着一些重要问题。司法部在回应一项有关“9·11”拘禁计划对反恐裨益的询问时，提及了“特别兴趣”者名单中的6人，其中两人（包括穆萨维）与一个恐怖组织有直接联系，并称获得了新的有利于“9·11”恐怖袭击调查的线索。一名被拘押的“基地”组织的高级官员表示，美国政府在“9·11”袭击后在监控美国本土上所付出的努力，包括审查穆斯林移民档案和驱逐非永久居民的做法，使“基地”组织在美国的行动自由受到了很大限制。
美国政府在国内收集情报的能力，以及在情报和执法部门间分享信息的问题，在“9·11”事件之前并不是一个首要问题。在2001年8月，由司法部副部长拉里·汤普森签发的该问题指南中只扼要重述了先前的方法。但是，“9·11”袭击改变了一切。“9·11”事件之后不到一周，便出台了一个“爱国者法案”的较早版本（正式称谓是《美利坚合众国爱国者法案》）。提案的核心条款是推翻竖在情报和执法部门之间的信息分享之“障碍墙”（见第三章讨论）。阿斯克罗夫特告诉我们，他决定采取宪法范围内一切可行的行动，查处潜在的恐怖分子并预防其他袭击发生。政府提出了一项提案，该提案最终在参、众两院获绝大多数通过，并于10月26日经签署后成为法律。
沙特阿拉伯国民飞离美国
关于沙特阿拉伯国民于“9·11”事件后不久随即从美国离开的事件存在3个问题：
（1）在国家领空于2001年9月13日重新开放之前，是否有任何沙特阿拉伯国民的航班飞出境？（2）是否有任何便利沙特阿拉伯国民离开的政治干预？（3）在沙特阿拉伯国民离开前，联邦调查局是否对其彻底地监视了？
第一，我们没有发现任何证据表明，在2001年9月13日上午美国领空重新开放之前有任何沙特阿拉伯国民的航班——无论是国内的还是国际的航班起飞。相反，我们识别出来的每次航班均是在国家领空重新开放之后出现的。
第二，我们没有发现任何证据显示有政治干预。我们没有证据显示，任何在理查德·克拉克级别之上的白宫人员参与决定了沙特阿拉伯国民的离开事宜。这个问题是在由克拉克主持的许多跨部门电视电话会议中的一次会议上提出来的。克拉克说，当问题在他这个级别的部门间讨论中提出来时，他同意了联邦调查局处理事情的方式。克拉克告诉我们，“我让联邦调查局，戴尔·华森……去处理，去核实事情是否都一切正常，看看他们（联邦调查局——译者注）是否需要接触其中的任何人，然后回到我这儿。如果他们不反对，对我来说则最好”。克拉克补充道，“我不记得向白宫中任何人请示过”。
尽管白宫参谋长安德鲁·卡德记得有人告诉了他“9·11”事件之后不久沙特阿拉伯提出的要求，他说他没有与沙特阿拉伯人谈过，也没有让任何人就此做什么事。总统和副总统告诉我们，直到很晚的时候被媒体披露后，他们才知道这件事。我们访谈过的官员中，没人回忆起在这件事上有来自政府人员的任何干预或指示。
第三，我们相信联邦调查局对包机离开美国的沙特阿拉伯国民的审查工作令人满意。沙特阿拉伯政府被建议，并且同意了联邦调查局的要求，即所有的旅客在飞机起飞离开前须通过多种数据库识别和检查。在联邦调查局行动中心工作的联邦航空管理局的代表确信，联邦调查局知道沙特阿拉伯国民乘坐的航班，并且能够在这些旅客获允离开前审查他们。
联邦调查局对所有的“特别兴趣”人员在离开之前进行了访谈，他们的结论是，这些旅客中没有人与“9·11”袭击有关，并且此后也未发现任何足以改变其结论的证据。我们对相关的沙特阿拉伯国民进行的独立调查确认，没有任何与恐怖主义有着联系的人乘那些航班离开。
第十章 战时筹划战争
在9月11日晚上，总统就当天的恐怖事件向全国人民发表讲话。副总统切尼说，总统的情绪忧郁。漫长的一天还没有结束。当包括他的国内各部门负责人在内的更大范围会议结束后，布什总统又召集其高级顾问——一个他后来更愿意称之为“战争委员会”的团体召开了一个小�