我们的策略也应该包括种种防御措施。美国在许多方面都能受到攻击，有许多薄弱环节。没有任何防御是完美无缺的，但必须估量各种各样的威胁。对于资源的分配，必须作出艰难的选择。对于美国防御的种种职责，必须作出清楚的规定。必须作出精心的规划，这样，才能弄清小钱花在何处能办大事。防御措施也会打乱攻击者的种种计划，增加其被发现和失败的危险。最后，我们的国家还必须对那些未受到阻挡的袭击作出应对的准备。
对成功的衡量
在同伊斯兰恐怖主义者作斗争的过程中，美国公民对其政府怀有怎样的期待？这些目标从表面上看具有无限性：挫败世界上任何地方的恐怖主义。但是，目前的状况也告知美国公民要做最坏的打算——某次攻击可能到来，它可能很恐怖。
有了这一基准，军事行动和开支的正当理由似乎就是无限的。种种目标是正当的，然而，推行有效的公共政策还需要具体的目标，有关的机构需要对成功作出衡量。
这些衡量方法并不需要具有量化性，因为政府在许多方面并不能像私营公司一样对成功作出估算。然而尽管如此，这些目标也应该足够具体，以使有理性的观察者，如白宫、国会、媒体或者一般民众，能够判断究竟这些目标是否已得到实现。
模糊的目标搭配着敌人无确定形态的图画。“基地”组织及其分支普遍被描绘成遍及世界各地、灵活、富有弹性、组织性强、无所不能。因此，这向美国人民展现了一幅全能的、难以根除的、具有毁灭性的九头怪蛇的图像，而这一影像使美国人民降低了其对政府有效性的期望。
这样的影像不应当过于降低人民的期望。我们的报告展示了一群坚毅、精干的阴谋势力。然而这一势力却是脆弱的，它依赖于少数关键人物，并且由于受到基于干事业的吸引而参与的、勉强够格但不稳定的人的影响，这一势力偶尔也留下了可攻击的弱点。敌人也犯了多次错误：如哈利德·艾尔·米赫德哈擅自离开美国，却在2001年7月又被要求重新入境；挑选扎卡利亚斯·穆萨维参与行动以及拉姆齐·比纳尔谢赫把钱交给他。美国政府未能利用这些错误来及时阻止“9·11”事件的发生。
我们并不认为挫败在任何时间、地点的所有针对美国人的恐怖袭击是可能的。总统应该告诉美国人民：
没有任何总统能够承诺，像“9·11”事件那样的灾难性的袭击不会再发生。历史表明，即使是最为警觉、老练的机构也不能总是阻止住心意已决的自杀性袭击者击中的某一目标。
但是，美国人民有权期待他们的政府做得更好，期待官员有现实的目标、清晰的指导和高效的组织。他们有权掌握某些评价标准，以使其能够在所选出的代表的帮助下，对目标能否实现作出判断。
第十二章 要做什么？一个全球性策略打击恐怖分子及其组织（1）
美国政府正与世界各国政府一道，共同合作，通过情报、执法、军事、财政以及外交的渠道，鉴别、瓦解、追捕或者消灭恐怖分子。这种努力开始于“9·11”事件之前，并且以空前浩大的规模在继续。但是，为了捕获恐怖分子，美国或者外国的机构需要发现并能够接近他们。
不设保护区
“9·11”恐怖袭击是一个复杂的国际性行动，是多年来策划的结果。2003年巴厘岛以及2004年马德里的爆炸事件夺走了数百人的生命。这些袭击可以在当地进行组织和发动，在规模上并不大，也不太复杂，但却难以阻止。美国政府必须培养能够避免“9·11”事件那样规模的阴谋得逞的能力，并且这些能力将大大有助于对付规模虽小但却是毁灭性的攻击。
一个旨在发动灾难性袭击的复杂的国际恐怖主义行动绝非任何人在任何地方都可以发动的。这种行动似乎要求：
●时间、空间、具有适当的策划和人员调配能力；
●具有一个能作出必要决定的指挥结构，拥有聚拢必要的人、钱、物的权威和途径；
●具有招募、训练、挑选具备必要的技能和献身精神的行动人员的机会和空间，为其提供适应恐怖事业所要求的时间和结构，评价其可信赖性，提高其技能；
●具备能够安全地指挥行动人员的行动、把金钱和其他资源（比如爆炸物品）转移到需要的地方的后勤网络；
●一旦需要某些武器，能够获取为核放射或者生化袭击所必需的特殊物质；
●在协调者和行动者之间具备可靠的通讯系统；并且
●具有检测计划可行性的机会。
在第二章、第五章、第七章，有许多细节展示了阿富汗这一保护国对于“基地”组织在策划“9·11”袭击和其他行动中具有的直接和间接的价值。“基地”组织强化了在阿富汗共处多年的富有经验的“圣战分子”之间的个人联系。它有召集和筛选新成员的行动空间，在荒凉偏僻的营地对他们灌输“圣战”思想。它穿越巴基斯坦和阿联酋，建立了后勤网络。
“基地”组织还利用国内安全环境相对松懈的西方国家，尤其是德国。它认为美国环境如此友善，以至于“9·11”事件的行动分子可以把美国当做进一步训练和演习的集散地。他们进出美国，在其周边进行活动，自鸣得意地使用他们的真实名字，而丝毫没有被俘获的担心。
为了找到庇护场所，恐怖主义组织已经逃到了一些管理混乱、世界上最无法无天的地方。情报部门已经准备了一张世界地图，在地图上标出了恐怖分子可能的“天堂”。这张地图不是根据秘密情报绘制的，但却表明，在这些地区，地形崎岖不平，政府欠缺管理能力，有藏身或者接受供给之所，人烟稀少，但却靠近城镇或者城市，以使其能和外部世界进行必要的联系。遍及世界各地的许多地区都符合这些标准。
在同美国和外国政府官员以及今天奋战在反恐一线的军官会谈时，我们问：如果你是恐怖分子的头目，你愿意在何处建立基地？在他们所提交的名录中，可以一而再、再而三地发现一些相同的地方：
●巴基斯坦西部、巴基斯坦与阿富汗的交界地区；
●阿富汗南部或者西部；
●阿拉伯半岛，尤其是沙特阿拉伯和也门，及其附近的非洲之角，包括索马里和向西南延伸到肯尼亚的这一区域；
●从泰国到加勒比地区南部再到印度尼西亚这一东南亚地区；
●西非，包括尼日利亚和马里；
●欧洲城市里的穆斯林社区，尤其是中东欧国家，在那里安全部队和边境控制不太有效。
在20世纪，战略家关注的是世界上伟大的工业核心地带；而在21世纪，目光却转向了相反的方向——转向了遥远偏僻的地区和落后的国家。美国不得不采取各种方式竭尽全力地对这些地区施加影响。
通过这一透视镜，我们需要审视每一个决策。例如，如果伊拉克成了一个失败的国家，那么在所有滋生袭击美国本土公民的土壤的地区名单上，它将位于最上方。同理，如果我们对阿富汗给予了不充分的关注，那么塔利班或者军阀的统治以及毒品贩子将会死灰复燃，其农村地区将再一次成为“基地”组织或其接任者的庇护所。
建议：美国政府必须鉴别出实际上的或者潜在的恐怖分子庇护所，并作出优先次序的安排，对于每一区域，政府都应该采取现实的策略，利用国家力量的所有因素，使可能的恐怖分子闻风丧胆。我们应该欢迎、听取其他有帮助的国家的意见，并与其一道努力。
下面我们提供了目前即2004年尤具适用性的三个例证：巴基斯坦、阿富汗和沙特阿拉伯。
巴基斯坦
巴基斯坦普遍贫困，腐败盛行，而且通常政府管理低效，由此为伊斯兰恐怖主义者募集新成员创造了许多机会。这里落后的教育是一个尤其需要关注的问题。成千上万个家庭尤其是那些贫穷的家庭把他们的孩子送到宗教学校。这些学校中，有很多是可以接受教育的惟一的地方，而还有一些学校已经被当做暴力极端主义的孵化器。据卡拉奇的警察指挥官介绍，单在这一城市，只有859所学校，却要容纳20万个孩子。
我们很难高估巴基斯坦在同伊斯兰恐怖主义作斗争过程中的重要性。在巴基斯坦领域内，有1。5亿穆斯林人、许多“基地”组织恐怖分子和塔利班战士，并且或许还有乌萨马·本·拉丹。巴基斯坦拥有核武器，并且因为喀什米尔领土争端，与拥有核武器的印度之间的战争一触即发。在反美伊斯兰原教旨主义者引发的政治冲突中，巴基斯坦军方以及更为温和的主流政治势力已经走向了暴力，并且最近还发生了多次企图刺杀巴基斯坦总统佩尔韦兹·穆沙拉夫的事件。
近年来，美国与巴基斯坦的关系存在着3个方面的基本问题：
●关于恐怖主义。巴基斯坦有助于塔利班滋长。巴基斯坦的军队和情报部门，尤其是较低层次的军队和情报部门长期以来面对伊斯兰极端主义者存在着矛盾的心理。许多政府职员同情极端分子，或者为其提供支持。穆沙拉夫承认本·拉丹是坏蛋，但在“9·11”事件发生之前，却优先考虑与塔利班维持良好的关系。
●关于核扩散问题。穆沙拉夫多次说，巴基斯坦不用核技术作交换，但核扩散的担心却由来已久，形势严峻。甚至在最近，巴基斯坦政府仍声称，他们不知道其中的一位举国闻名的核武器研制者领导着曾被揭露的最为危险的核走私集团。
●最后，尽管回归民主统治这一激荡的过程确实在巴基斯坦的省级地方发挥作用，而且巴基斯坦的新闻界依然相对自由，但是在国家一级回归民主统治的进展却不大。
第十二章 要做什么？一个全球性策略打击恐怖分子及其组织（2）
“9·11”事件发生后不久，面对美国无可避免的选择，巴基斯坦作出了一个策略性的决定，其政府站在了一边，允许美国领导的联军捣毁塔利班政权。在其他许多方面也积极地进行了协助：其当局逮捕了500多名“基地”行动分子和塔利班成员，而且巴方军队在追踪哈立德·谢赫·穆罕默德、阿布·祖巴耶达赫以及“基地”其他主要人物方面也起了一种主导性的作用。
在接下来的两年里，巴基斯坦政府试图越过樊篱：在寻求避免与“基地”组织残余分子及其他伊斯兰极端分子发生更大冲突的同时，也在打击“基地”组织方面起着作用。当“基地”组织及其巴基斯坦同盟多次企图谋杀穆沙拉夫（差点得逞）时，这场战斗回到了国内。
该国广袤的无人巡查的地带吸引了寻求庇护、招募新成员的极端分子，同时也为其袭击联军在阿富汗的行动提供了一个基地，几乎所有的“9·11”“基地”袭击者都在坎大哈——基达——卡拉奇的南北连接地带活动过。巴基斯坦的俾路支斯坦（哈利德·谢赫·穆罕默德的民族聚居区）以及卡拉奇杂乱的城市仍然是伊斯兰极端主义者的中心。在那里，美国和巴基斯坦的安全和情报力量受到削弱。美国在卡拉奇的领事馆是一个临时的“堡垒”，这反映了周围环境威胁的严重性。
在2003年冬季期间，穆沙拉夫又作出了另外一项战略性决定。他把巴基斯坦的军队开到沿阿富汗国界的西北省份的边境。有人报称，本·拉丹和艾曼·阿勒扎瓦瑞在那里藏身。在地势十分不利的地方，军队遭到了“基地”组织“圣战分子”及其当地追随者的抵抗。在边境的另一面，假定巴基斯坦的能力有限，并且不愿意让美国在其领土上开展军事行动，那么，在阿富汗的美国军队将会发现要组织有效的联合行动是富有挑战性的。然而在2004年，显然巴基斯坦政府在打击伊斯兰恐怖主义者的斗争中显得更为费劲。
认识到这些问题以及穆沙拉夫在反恐这出戏中的角色，我们相信，对于巴基斯坦和阿富汗的稳定而言，最大的希望寄托在穆沙拉夫政府那里。
●在一篇非凡的公众评论中，作者提出，穆斯林人是怎样“把我们拖出自己发现身在其中的陷阱，并使他们受到鼓舞的”，对此，穆沙拉夫已采取了一种“开明的克制”策略。他说，穆斯林世界应避免陷于交战状态和采取极端主义；西方国家并且尤其是美国应该寻求正义地解决争端，帮助穆斯林世界使其向更好的方向发展。
●在2002年和2003年，印巴两国战争一触即发。最近，两国在关于长期存在的分歧的和谈中已经取得了显著的进展。美国已经而且也应该继续对这一进展的过程起关键的推动作用。
●对巴基斯坦人的不断支持是因为长期以来美国一直把他们当做有益的同盟者。既然现在美国已经重新作了承诺，就应该在未来践守诺言。
建议：如果穆沙拉夫在为自己和自己国家的斗争中代表了开明的克制立场，那么美国就应当乐意作出艰难的选择，并且对巴基斯坦的未来作出艰难的长期的承诺。在对巴基斯坦的援助维持现有的规模的同时，美国应全面支持巴基斯坦政府同极端分子作斗争；只要巴基斯坦的领导人依然愿意作出自己的艰难选择，美国对其的全面性支持将由军事援助延伸到兴办良好的教育事业。
阿富汗
阿富汗是“基地”组织和“9·11”袭击的孵化器。2001年秋天，美国领导的国际联军及其阿富汗同盟军推翻了塔利班政权，结束了该政权对“基地”组织的庇护，这是一个引人注目的进步。由于有联合国明确的授权和北约领导的维和部队的参与，国际合作的力量是强大的。今天，在北约盟军和穆斯林国家的士兵参与下，有1万多名美国军人部署在阿富汗。在喀布尔，阿富汗建立了中央政权，有了一部民主的宪法，发行了新的货币，组建了一支新的部队。许多阿富汗人享有了更充分的自由，妇女和姑娘们摆脱了受奴役的状态，300万儿童重新返回学校。多年以来，阿富汗人民第一次有理由心存希望。
然而，严峻的挑战依然存在。塔利班和“基地”组织“圣战分子”在阿富汗的南部和东南部又重新勾结起来。军阀们控制了喀布尔以外的许多地区，而且在这些地区流失了许多武器，经济发展的希望依然渺茫。长期以来作为阿富汗的一个主要经济部门的毒品贸易又死灰复燃。甚至最为老