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自辛亥革命，以至于今日，所获得者，仅中华民国之名。国家利益方面，既未能使中国进于国际平等地位，国民利益方面，则政治经济，荦荦诸端，无所进步，而分崩离析之祸，且与日俱深。穷其至此之由，与所以救济之道，诚今日当务之急也。夫革命之目的，在于实行三民主义，而三民主义之实行，必有其方法与步骤。三民主义能影响及于人民，俾人民蒙其幸福与否，端在其实行之方法与步骤如何。文有见于此，故于辛亥革命以前，一方面提倡三民主义，一方面规定实行主义之方法与步骤，分革命建设为军政、训政、宪政三时期，期于循序渐进以完成革命之工作。辛亥革命以前，每起一次革命，即以主义与建设程序，宣布于天下，以期同志暨国民之相与了解。辛亥之役，数月以内，即推倒四千余年之君主专制政体，暨二百六十余年之满洲征服阶级。其破坏之力，不可谓不巨。然至于今日，三民主义之实行，犹茫乎未有端绪者，则以破坏之后，初未尝依预定之程序以为建设也。盖不经军政时期，则反革命之势力，无由扫荡，而革命之主义，亦无由宣传于群众，以得其同情与信仰。不经训政时期，则大多数之人民，久经束缚，虽骤被解放，初不瞭知其活动之方式，非墨守其放弃责任之故习，即为人利用，陷于反革命而不自知。前者之大病，在革命之破坏，不能了彻，后者之大病，在革命之建设，不能进行。辛亥之役，汲汲于制定《临时约法》，以为可以奠民国之基础，而不知乃适得其反。论者见《临时约法》施行之后，不能有益于民国，甚至并《临时约法》之本身效力，亦已消失无余，则纷纷然议《临时约法》之未善，且斤斤然从事于宪法之制定，以为借可救《临时约法》之穷。曾不知症结所在，非由于《临时约法》
之未善，乃由于未经军政、训政两时期而即入于宪政。试观元年《临时约法》颁布以后，反革命之势力，不惟不因以消灭，反得凭借之以肆其恶，终且取《临时约法》而毁之。而大多数人民，对于《临时约法》，初未曾计及其于本身利害何若。闻有毁法者，不加怒，闻有护法者，亦不加喜，可知未经军政、训政两时期，《临时约法》决不能发生效力。夫元年以后，所恃以维持民国者惟有《临时约法》，而《临时约法》之无效如此，则纲纪荡然，祸乱相寻，又何足怪？本政府有鉴于此，以为今后之革命，当赓续辛亥未完之绪，而力矫其失，而今后之革命，不但当用力于破坏，尤当用力于建设，且当规定其不可逾越之程序。爰本此意，制定国民政府建国大纲二十五条，以为今后革命之典型。建国大纲第一条至第四条，宣布革命之主义及其内容。第五条以下，则为实行之方法与步骤。其在第六、七两条标明军政时期之宗旨，务扫除反革命之势力，宣传革命之主义。其在第八至第十八条，标明训政时期之宗旨，务指导人民从事于革命建设进行。先以县为自治之单位，于一县之内，努力于除旧布新，以深植人民权力之基本，然后扩而充之，以及于省，如是则可谓自治，始为真正之人民自治，异于伪托自治之名，以行其割据之实者。而地方自治已成，则国家组织，始臻完密，人民亦可本其地方上之政治训练，以与闻国政矣。其在第十九条以下，则由训政递嬗于宪政所必备之条件与程序。综括言之，则建国大纲者，以扫除障碍为开始，以完成建设为归依。所谓本末先后，秩然不紊者也。夫革命为非常之破坏，故不可无非常之建设以继之。积十三年痛苦之经验，当知所谓人民权利，与人民幸福，当务其实，不当徒袭其名。倘能依建国大纲以行，则军政时代，已能肃清反侧，训政时代，已能扶植民治，虽无宪政之名，而人民所得权利与幸福，已非借宪法而行专政者，所可同日而语。且由此以至宪政时期，所历者皆为坦途，无颠蹶之虑。为民国计，为国民计，莫善于此。本政府郑重宣布，今后革命势力所及之地，凡秉承本政府之号令者，即当以实行建国大纲为唯一之职任。兹将建国大纲二十五条并列如左：
一、国民政府本革命之三民主义，五权宪法，以建设中华民国。
二、建设之首要在民生，故对于全国人民之食、衣、住、行四大需要，政府当与人民协力，共谋农业之发展以足民食，共谋织造之发展以裕民衣，建筑大计划之各式屋舍以乐民居，修治道路运河，以利民行。
三、其次为民权，故对于人民之政治知识能力，政府当训导之，以行使其选举权，行使其罢官权，行使其创制权，行使其复决权。
四、其三为民族，故对于国内之弱小民族，政府当扶植之，使之能自决、自治。对于国外之侵略强权，政府当抵御之。并同时修改各国条约，以恢复我国际平等，国家独立。
五、建设之程序，分为三期：一曰军政时期，二曰训政时期，三曰宪政时期。
六、在军政时期，一切制度悉隶于军政之下，政府一面用兵力以扫除国内之障碍，一面宣传主义以开化全国之人心，而促进国家之统一。
七、凡一省完全底定之日，则为训政开始之时，而军政停止之日。
八、在训政时期，政府当派曾经训练考试合格之员，到各县协助人民筹备自治。其程度以全县人口调查清楚，全县土地测量完竣，全县警卫办理妥善，四境纵横之道路修筑成功，而其人民曾受四权使用之训练，而完毕其国民之义务，誓行革命之主义者，得选举县官，以执行一县之政事，得选举议员，以议立一县之法律，始成为一完全自治之县。
九、一完全自治之县，其国民有直接选举官员之权，有直接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权。
十、每县开创自治之时，必须先规定全县私有土地之价，其法由地主自报之。地方政府则照价征税，并可随时照价收买。自此次报价之后，若土地因政治之改良，社会之进步，而增价者，则其利益当为全县人民所共享，而原主不得而私之。
十一、土地之岁收，地价之增益，公地之生产，山林川泽之息，矿产水力之利，旨为地方政府之所有，而用以经营地方人民之事业，及育幼、养老、济贫、救灾、医病，与夫种种公共之需。
十二、各县之天然富源，与极大规模之工商事业，本县之资力，不能发展与兴办，而须外资乃能经营者，当由中央政府为之协助。而所获之纯利，中央与地方政府，各占其半。
十三、各县对于中央政府之负担，当以每县之岁收百分之几为中央岁费，每年由国民代表定之。其限度不得少于百分之十，不得加于百分之五十。
十四、每县地方自治政府成立之后，得选国民代表一员，以组织代表会，参预中央政事。
十五、凡候选及任命官员，无论中央与地方，皆须经中央考试、铨定资格者乃可。
十六、凡一省全数之县，皆达完全自治者，则为宪政开始时期。国民代表会得选举省长，为本省自治之监督。至于该省内之国家行政，则省长受中央之指挥。
十七、在此时期，中央与省之权限，采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方，不偏于中央集权，或地方分权。
十八、县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效。
十九、在宪政开始时期，中央政府当完全设立五院，以试行五权之法。其序列如下：曰行政院，曰立法院，曰司法院，曰考试院，曰监察院。
二十、行政院暂设如下各部：一内政部，二外交部，三军政部，四财政部，五农矿部，六工商部，七教育部，八交通部。
二十一、宪法未颁布以前，各院长皆归总统任免而督率之。
二十二、宪法草案，当本于建国大纲，及训政宪政两时期之成绩，由立法院议订，随时宣传于民众，以备到时采择施行。
二十三、全国有过半数省分达至宪政开始时期，即全省之地方自治完全成立时期，则开国民大会决定宪法而颁布之。
二十四、宪法颁布之后，中央统治权则归于国民大会行使之。即国民大会对于中央政府官员，有选举权，有罢免权；对于中央法律，有创制权，有复决权。
二十五、宪法颁布之日，即为宪政告成之时，而全国国民则依宪法行全国大选举，国民政府则于选举完毕之后三个月解职，而授政于民选之政府，是为建国之大功告成。
吴佩孚看完道：“这东西，你从哪里得来的？”吴毓麟道：“我有个香港朋友，用电报拍给我的，我怕大帅还不曾知道，因此急急的抄了，送给大帅看。”吴佩孚道：“前此也听善堂约略说过，点前回马济。但那时还不过一句空话，现在可已经实行了吗？”吴毓麟道：“这个原电，并不曾说清楚，我也不敢悬揣，以我的猜度，只怕还在进行中罢。”如此关连上文，天衣无缝。吴佩孚道：“这却不去管他，我现在要派你到南京去一趟，你愿意吗？”吴毓麟笑道：“大帅肯派我做事，就是看得起我，哪有不去的道理？只不知有什么事要做？”吴佩孚便将齐燮元的来电，给他看了一遍，一面又将自己的意思，说给他听。吴毓麟笑道：“他现想做副总统哩。论理，这地位谁敢和大帅争夺，论功劳名誉，谁赶得上大帅。二则全国的人心，也只属望大帅一人，他也要和大帅争夺，岂不是笑话？”马屁拍得十足，而言词十分平淡，不由秀才不入彀中。吴佩孚忍不住也一笑，果然入了彀中。说道：“我也不想做什么副总统。他要做，自己做去就得了，我和他争些什么。前几日，有人竭力向我游说，想是几个议员。说怎样怎样崇拜我，此次非选举我为副座不可，我当时就回答他们说：你们要选举副座，是你们的职权，可见确是几个议员。很可以依法做去，不必来征求我什么同意。敷衍话。至于我自己，资格本领，都够不上，也不想做。绝其献媚之路，敷衍之意甚显。老实说一句，现够得上当选资格的，也只有卢永祥一人。明是推崇一卢永祥，暗地里是骂尽齐燮元一批人。但是该选举哪个，也是国会的专有权，我也不愿多话。总而言之，我在原则上总推重国会，国会倘然要选举副座，我决不反对就是咧。”全是敷衍之语。吴毓麟拍手笑道：“怪道他们在北京都兴高采烈的，说大帅推重国会呢，原来还有这么一回事咧。大帅虽然推崇卢子嘉，但以我的目光看来，子嘉资格虽老，倘以有功于国为标准，却和大帅不可同日语。平心而论，没有卢永祥，在国家并没什么影响，没有大帅，只怕好好一个中国，便有大帅，在中国也不见得好好。要乱得土匪窝似的，早经外人灭亡了呢。这帽子比灰篓更高了。大帅有了这样的功劳地位，反存退让之心，可见度量的宏大，便一千个子嘉，卢永祥字。一万个抚万，也赶不上了。”肉麻之至。吴佩孚笑道：“太过誉了，不敢当，不敢当。”其辞若伪谦，而实深喜之也。吴毓麟道：“但是照我的愚见，大帅不可过谦，失了全国人民属望之心。”吴佩孚笑而不答，笑而不答者，笑吴毓麟之不识风头也。倒弄得吴毓麟怀疑不解，因又改口道：“万一大帅定要让给子嘉，我此次到南京去，就劝抚万休了这条心，免得将来又多增一件纠纷咧。”却也试探得不着痕迹。吴佩孚微笑道：“你就再许给他又打甚紧，谁该做副总统，谁不该做副总统，难道我们一两个人，自己可以支配的吗？”此情理中话也，出之以微笑，则尚有深意存焉。说着，又回顾张其锽、白坚武道：“你看！这话对吗？”白坚武、张其锽正听得出神，忽见吴佩孚问他，忙笑回道：“大帅的话，怎的有差？如果一两个人可以支配，还配称做民主国家吗？”此时也不见得可称为民主国家。虽不直接支配，也逃不了间接支配。吴毓麟听了这话，不知理会处，只得也笑了一笑，忙道：“既如此说，我怎么可以答应他呢？”吴佩孚笑道：“你答应了他，岂不容易讲话吗？”众人听了，都笑起来。当下吴佩孚又教了他许多说话，吴毓麟一一领命。
次日便带了吴佩孚亲笔手书，到南京来见齐燮元。那时齐燮元正因吴佩孚阻碍他并吞浙江，十分怨恨，一见吴毓麟，便大发牢骚。吴毓麟再三解释，齐燮元的怒气稍解，才问吴帅有什么话？吴毓麟先拿出吴佩孚的信来，齐燮元看那信道：
复电计达。浙卢非不可讨，但以东南为财赋之区，又为外商辐辏之地，万一发生战争，必致影响外交，务希我兄相忍为国�