化的意义，这是对的；但是，对于发展农业的重大意义却宣传不够。周恩来
对农业问题的估计与对农业工作的批评是符合“一五”时期的实际情况的。
尽管我国在“一五”建设中，没有像苏联那样片面发展重工业、忽视农业和
轻工业，在工农业关系上“没有犯原则性的错误”。似是，由于急于要把中
国由一个农业国变为工业国，由于受苏联经济发展模式的影响，“一五”建
设中也还存在着对农业的重视和安排不够的缺点。
“一五”计划时期，周恩来对农业是基础的认识具有以下几个特点：第
一，在开始进行“一五”计划的建设，开始集中主要力量发展重工业时，提
出要预防轻视农业的倾向，要求省以下地方党委（除去一些城市搞工业外）
要用主要的力量抓农业，第二，从国民经济发展的角度阐述了农业的地位和
作用：1。农业的发展制约着工业以至整个国民经济的发展；2。农业能否发展
影响工农联盟的巩固，关系到国家的政治稳定；3。农业能否发展直接关系到
人民当前的利益，关系到人民建设社会主义的积极性。第三，从人多地少、
依靠手工搞饭吃的条件出发，分析了我国发展农业这个基础的困难与艰巨
性。第四，初步分析了苏联片面发展重工业，忽视农业和轻工业的经济发展
模式的弊端；初步总结了我国“一五”建设的经验教训，坦率地指出了“一
五”建设对农业的重视和安排不够的缺点。周恩来的这些认识，对探索具有
中国特色的社会主义建设的道路，对确立以农业为基础、工业为主导的国民
经济发展方针，无疑有着重大的意义。
调整各业转轨兴农——经济调整时期的以农业为基础
1958 年到1960 年的三年“大跃进”，我国国民经济比例严重失调，社
会生产力受到严重破坏，最严重的是农业生产遭到极大破坏，1959 年粮食产
量3400 亿斤，比1957 年减少了501 亿斤，跌落到1954 年水平。1960 年粮
食产量2870 亿斤，比1957 年减少1071 亿斤，跌落到1951 年水平；整个农
业生产水平也跌落到建国初期。
“大跃进”是在批判反冒进中发动起来的。周恩来是反冒进的主要代表，
并因反冒进在1958 年1 月至3 月的中央杭州会议、南宁会议、成都会议上受
到毛泽东的严厉批评。“大跃进”的主要内容是大办工业、大办钢铁、争取
中国15 年钢产量赶上或者超过英国。这样，周恩来在党的八大前后所提出的
对经济速度和农轻重关系的正确认识也就受到了严重冲击。
1958 年下半年，“青壮炼铁去，割禾童与姑”，严重影响了农业生产。
1959 年5 月1 日周恩来安排八个副总理下去调查研究，提出把劳力从钢铁、
水利方面尽量抽下来，充实农业生产第一线。周恩来认为大炼钢铁、大搞工
业之后出现了国民经济的不平衡、工业与农业的不平衡、生产与生活的不平
衡，需要进行调整。到庐山会议前，周恩来一直在宣传上述思想主张。庐山
会议前夕，国家经济委员会党组在给中央的《当前工业生产中亟待解决的几
个问题》的报告中，指出大跃进以来所出现的国民经济各部门之间以及工业
内部比例关系的某些失调现象是严重的，要求下半年首先是第三季度必须进
行整顿和巩固工作，调整比例关系和整顿生产秩序。7 月3 日，周恩来致信
毛泽东建议将这个报告分送给到会同志参考。周恩来是赞成这个报告的主张
的。当时毛泽东也是支持这个报告和周恩来的思想主张的。毛泽东提出，过
去安排经济计划的次序是重、轻、农，今后要倒过来，按农、轻、重安排，
就是要强调农业是国民经济的基础，首先要把农业搞好。似是，庐山会议后
期，错误地开展了“反右倾”斗争，调整被搁置起来，掀起了新的“大跃进”
高潮。
1960 年农业生产继续遭到破坏，经济形势继续恶化，许多地区出现了饿
死人的严重后果。1960 年8 月，周恩来、李富春主持研究1961 年国民经济
计划控制数字时提出了以调整为中心的调整、巩固、充实、提高的八字方针。
1961 年1 月党的八届九中全会正式决定实行这一方针。从1961 年到l965 年
是我国历史上五年的国民经济调整时期。
国民经济调整包含着多方面的内容，而首要的是要适当地调整农业和工
业的相互关系，使工业的发展规模能与农业基础相适应。周恩来说：“在当
前的同民经济调整工作中，恢复和发展农业生产是一个中心环节。我国国民
经济中出现的不协调现象，农业生产下降的影响最大。没有农业的恢复和发
展，就不可能有国民经济的协调发展”。“工业的发展不能不受农业的限制，
也就是说，工业的发展规模，绝不能超过农业提供商品粮食、工业原料和其
他农副产品的可能性，也绝不能挤掉农业所需要的劳动力。”
“大跃进”所造成的工业发展规模与农业基础的不相适应主要表现在哪
里？
首先，周恩来通过运用工业总产值与农业总产值的变化来说明二者的不
相适应。1962 年3 月28 日，周恩来指出，过去见年中。一方面是重工业生
产发展速度过高，另一方面是农业严重减产，轻工业生产增长得少。1960 年
比1957 年，工业总产值增加1。3 倍，农业总产值下降23。6％；在工业中，
生产资料产值增加2。3 倍，消费资料产值只增加47％。这种状况表明，工业
和农业之间，重工业和轻工业之间，比例关系是很不协调的。过去几年的工
业生产指标和基本建设规模，不但同灾年的农业生产水平很不相适应，就是
同目前条件下正常年景的农业生产水平也不相适应。几天后，周恩来在中央
财经小组会议上指出，1962 年农业总产值计划为420 亿元，比1957 年的537
亿元下降22％，只相当于1951—1952 年之间的水平。而1962 年工业总产值
计划是880 亿元，比1957 年的704 亿元增长25％，这是不相适应的，在这
样的农业基础上，工业生产水平是不稳固的。
其次，周恩来根据当时的农业生产条件没有什么变化，仍然主要依靠人
力、畜力，依靠手工劳动，而农业人口与非农业人口构成却有了变化，农业
劳动力却相对减少来说明当时工业规模与农业基础的不相适应。1960 年10
月29 日，周恩来在中央政治局扩大会议上指出，大跃进这三年，农村人口到
城市的多了，1957 年城市占总人口比例足15％，而现在是19。5％，如果我
们再不刹住这个车，那还要递增上去。这对我们今天没有过机械化关的农业
是不许可的。1961 年6 月19 日，周恩来再一次指出，大跃进使得农村的人
力减少，而城市人口却大大膨胀起来。到1960 年底城市人口占20％，达到
一亿三千万人，而农村人口所占比例降到80％，绝对数也降为五亿四千万
人。城乡人口的这种比例同手工劳动为主的农业生产水平不相称，引起了粮
食和农副产品的紧张。
为调整“大跃进”所造成的工业规模与农业基础的不相适应，周恩来特
别突出的强调实行以下措施：
必须放慢重工业的发展速度，有些重工业部门的生产指标，必须大幅度
地下降。他说：“重工业部门当前的首要任务，是保证农业生产资料的生产，
增产更多的化肥和农药，增产更多的中小型农具和适合需要的、质量更好的
农业机械。”“对于那些不是当前急需、原料材料供应不足的产品，应该降
低它们的生产指标，并且对生产这些产品的企业进行必要的裁并。”
必须缩短基本建设战线，腾出一定数量的材料、设备和人力，用到最急
需的方面，特别是农业生产方面，并使那些最重要的项目能够建成投产发挥
作用。“现在一般地不应该再增加新项目，而且，对还在施工的项目必须逐
个地进行审查，坚决地停建一切应该停建的项目，推迟一切应该推迟的项
目。”
必须压缩城镇人口，精简职工。周恩来认为“这是调整工作的一个重要
环节”。1961 年动员了一千万城市人口下乡，其中绝大多数是“大跃进”中
从农村来到城市的。1962 年3 月，周恩来说：“目前的城镇人口仍然过多，
农业可能提供的商品粮食和其他农产品，供养现有的城镇人口还有困难。工
业生产和基本建设的指标降低以后，现有的职工人数也还显得过多”。1962
年继续减少了城市人口一千二百万。
国民经济调整时期，周恩来初步总结了“大跃进”的经验教训，分析了
国民经济调整的原因和任务，具体负责了国民经济调整工作的组织实施，在
理论和实践上进一步深化和拓宽了对农业是基础的认识。
第一，进一步加深了对以农业为基础的重要性的认识。大跃进中大办工
业不仅脱离了农业劳动生产率水平，脱离了农业基础，而且削弱了农业基础。
农业基础不稳，工业也不会稳。农业兴，百业兴；农业衰，百业衰。在农业
生产受到极大破坏的情况下，“如果不把农业这个基础恢复起来；现在这个
工业基础也站不住”。大跃进之后的农业生产条件在某些方面不如第一个五
年计划时期，耕地面积减少了，人力弱了，地力弱了，畜力弱了，中小农具
和运输工具十分缺乏，肥料的增长和机械化的提高不可能很快，农业的恢复
和发展需要时间。“现在的农业基础没有办法负担这样规模的工业”。“在
这样的农业基础上，工业必须有一个大幅度的调整”。背离以农业为基础的
规律就要受到惩罚，自觉调整不适应农业基础的工业规模，是坚持按以农业
为基础的规律办事的积极办法。
第二，进一步加深了对农业是基础的内容的认识。农业是基础既有其质
的规定性，也有其量的规定性。“超过劳动者个人需要的农业劳动生产率，
是一切社会的基础”。“社会为生产小麦、牲畜等等所需要的时间越少，它
所赢得的从事其他生产，物质的或精神的生产的时间就越多”。马克思的这
两句名言，第一句是从质的规定性上讲的，第二句是从量的规定性上讲的。
周恩来在经济恢复时期提出：“农业的恢复是一切部门恢复的基础，没有饭
吃，其他一切就都没有办法。”他对农业是基础的质的规定性早有深刻的认
识。在经济调整时期，周恩来进一步阐述了农业是基础的量的规定性。1961
年3 月，他在广州中央工作会议上指出，目前的问题，最集中的表现，就是
农村到底能供应城市多少商品粮、劳动力、工业原料，解决多大的市场问题，
在这个基础上，城市能搞多大的工业。此后，他又多次阐述了以农业为基础，
工业发展受农业生产水平制约的五个方面的具体内容：（1）农业能供应多少
商品粮给城市，城市就能办多大的工业：（2）农业能够提供多少劳动力来办
工业；（3）农业能够为工业提供多少原料；（4）农业能够为工业提供多大
的市场；（5）农业能够为工业提供多大的运输力。此外，关于农业对商业、
外贸、财政、国家资金积累，甚至对文教的作用，他也时常有所论列。
第三，明确地把以农业为基础、工业为主导作为发展国民经济的总方针。
1949 年12 月，周恩来就提出了农业是基础、工业是领导的思想。1960 年8
月1 日，周恩来会见波兰驻华大使克诺泰时说，在社会主义经济中，农业是
基础、工业是主导，如果二者结合得好就可能发展得快一点。但是，在这之
间的十年中，党和国家最高决策层并没有明确地把以农业为基础、工业为主
导作为发展国民经济的总方针。把以农业为基础、工业为主导作为发展国民
经济的总方针是1962 年明确地提出来的。1962 年1 月“七千人大会”上刘
少奇提出：“以农业为基础来发展国民经济，是我们的一个根本方针”。同
年3 月，周恩来在二届人大三次会议上作《政府工作报告》时指出：“多年
来的经验完全证明，我国国民经济的发展，必须以工业为主导，而以农业为
基础”。这对于当时的国民经济调整工作和对于以后的社会主义经济建设具
有根本性的指导意义。
第四，明确地提出以农轻重为序安排计划，把农业放在发展国民经济的
首要地位。即制订国民经济和社会发展计划，必须首先安排好农业的发展速
度和生产规模，安排好农业内部的粮食、棉花、油料的生产，安排好种植业
与林牧副渔各业的结构和比例关系；其次安排好轻工业的发展速度和生产规
模及其内部的结构和比例关系；然后根据农业、轻工业特别是农业的发展速
度和生产规模来决定重工业的发展速度和生产规模，安排重工业内部的结构
和比例关系。在党的八大前后，毛泽东、周恩来都十分重视研究重工业和轻
工业、农业的关系，并多次强调要处理好重工业和轻工业、农业的关系。但
怎样处理好这三者之间的关系，尚处于摸索之中。当时，他们还只是在优先
发展重工业的框架之内提出“同时必须充分注意发展农业和轻工业”。1959
年庐山会议前期，毛泽东曾提出过去安排经济计划的次序是重、轻、农，今
后要倒过来，按农、轻、重安排。但是，经过庐山会议后期“反右倾”斗争
的冲击，这一思想很快淹没在继续“大跃进”的浪潮中。明确地提出以农轻
重为序的思想，并把它作为安排国民经济计划的原则是在1962 年。其中，周
恩来作出了重大贡献。1962 年3 月7 日，周恩来在中央财经小组会议上提出
了“先抓吃穿用，实现农轻重”的思想。3 月28 日，他对这一思想作了系统
阐述，指出：“在一九六二年，我们必须采取更有力的措施，切实按照农业、
轻工业、重工业这样的次序，对整个国民经济进行全面调整，合理安排，以
便集中主要力量，逐步地解决人民的吃、穿、用方面的最迫