阁”就成为一桩难事。他既要安排好邓小平，叶剑英等同志，又不能排除江
青及其爪牙。为此，他约王洪文于12 月23—27 日，飞往长沙向毛泽东汇报
工作，着重谈了四届人大的人事安排问题。周恩来返京后，与几位老同志反
复商量了组阁问题。对于“四人帮”一伙提出的教育部人选，周恩来感到关
系重大，以周荣鑫掌管为宜，而对其他部门人选，则作了策略上的让步。于
是，他在医院分批召集政治局成员开会，通过了人选方案。这样，一方面在
政府中保证邓小平、时剑英、李先念等老同志掌握了实权，另一方面又确保
了“组阁”的成功。
为了扶助邓小平，在1975 年1 月四届人大举行以后，2 月2 日，周恩来
在病榻上拟就了一份《关于国务院各副总理分工问题的请示报告》，呈毛泽
东。《请示报告》中提出邓小平“主管外事，在周恩来总理治病疗养期间，
代总理主持会议和呈批主要文件”。毛泽东批准了这个报告。这样，邓小平
同志实际上居于代总理的地位，开始主持中央日常工作。
相互依存相互转换——处理领导者与被领导者的关系
领导者与被领导者，是领导活动中的两个关键要素，任何领导活动如果
缺少领导者与被领导者就构不成领导活动。
马克思在总结巴黎公社经验时曾明确指出：“旧政府权力的纯粹压迫机
关应该铲除，而旧政府权力的合理职能应该从妄图驾于社会之上的权力那里
夺取过来，交给社会的负责的公仆”。而这个公仆“应该为组织在公社卫的
人民服务”。很显然，在马克思的思想中，新型的领导者与被领导者之间有
一个“公仆”与服务对象的关系。以毛泽东为首的中国共产党人，继承和发
展了马克思的这一伟大思想，在全党确立了“全心全意为人民服务”的根本
宗旨，形成了党在一切工作中的群众路线。周恩来一生始终以这条路线为宗
旨，为社会主义国家的一切领导干部树立了“人民公仆”的光辉典范。并且，
他明确地在理论上提出了社会主义领导与人民群众之间的相互依存关系。
首先，周恩来认为人民群众是领导存在的力量，没有这一种力量，领导
也就不存在了。1954 年12 月10 日，周恩来在中国共产党第七届中央委员会
第四次全体会议上指出：“我们每一个人，不管过去做了多少工作，现在担
任什么职务，没有党和人民，就既不会有过去的成绩，也不会有今天的职务。”
这段话言简意赅地阐明了社会主义领导在人民群众中的地位和作用。人民群
众的这种历史地位决定了领导者只是沧海一粟，领导者一旦脱离了人民，必
将一事无成。
其次，周恩来认为广大人民群众切身利益的实现，需要有勤勤恳恳为之
服务的千百万领导者，也就是说，领导者是人民群众需要与利益的代表。人
民群众之所以需要领导，是因为领导者能够代表人民群众利益并在其中进行
组织、指挥、控制、协调，这是人民群众需要领导的原因，也是领导者最基
本的功能。因此，周恩来把领导的全部意义归结在“为人民服务”之中。“为
人民服务”不仅是社会主义领导的本质，而且也是周恩来所揭示的领导与被
领导相互依存关系的核心，正是因为人民群众需要服务与领导能够提供服
务，才会构成领导活动。
但是，在社会主义建设的整个过程中，领导的这种本质意义，不是每个
人都能理解和发挥得很好的，有的甚至悖离了人民的利益，用人民予以的权
力为个人谋取私利。周恩来指出，导致此种原因的“主要危险是资产阶级个
人主义思想”。他说：“犯有资产阶级个人主义严重错误的同志，只能听好
的，不能听坏的，成绩既冲昏了头脑，利欲就必定会熏心，蒙蔽了共产主义
的良知，这是最危险不过的事了”。周恩来长期以来一直坚持对广大领导干
部进行反对个人主义的教育。早在建国初期，他就告诫全党同志要坚决“反
对任何共产党员由满腔热忱地、勤勤恳恳地全心全意为人民服务的宝贵品质
堕落到资产阶级卑鄙的个人主义”。
周恩来不仅在理论上深刻揭示了社会主义领导与被领导这种相互依存的
本质内涵，而且将其贯穿于他一生的全部实践中。1973 年春天，周恩来因癌
症手术，显得十分瘦弱。当时谷牧刚恢复工作，看到总理很憔悴，就问起他
的身体情况，周恩来随意地说：“我已经得了癌症。”谷牧听后心情突震，
惊愕万分，可周恩来立即换了一个话题说：“你恢复工作了，担子很重，还
得好好干呐！现在不是时兴‘爬坡’、‘拉车’那些话？我们这些人一辈子
就为国家，为人民拉车啊！一息犹存，就得奋斗。”听了总理的话，谷牧十
分难过和激动。周恩来知道自己患了不治之症，却仍每时每刻想着国家和人
民，勉励全体领导干部要为同家和人民“拉车”，这是一种多么崇高的精神
境界！
在周恩来的有关著作和讲话中，对领导所下的定义是十分广泛的。他认
为在领导机关工作的上、中、下各级干部都是领导者，至少“都有做领导工
作可能”。他说“有些同志虽未直接做领导工作，但实际上仍是领导干部”。
这一广泛的领导定义，可以反映出周恩来所坚持的一个基本思想：即领导者
与被领导者之间没有绝对界限，领导这个岗位只是提供了更多的为人民服务
的机会。领导是从群众中产生的，“一般干部都有做领导工作可能”，被领
导者今天是群众，是一般干部，因工作需要，德才素质的适应，明天就有可
能成为领导者；同样，今天的领导者，明天也有可能成为一个普通群众。领
导者如果犯了官僚主义，不去解决群众的问题，骂群众，压群众，总是不改，
群众就有理由把他革职。
领导者与被领导者这种相互转换的基准是什么呢？周恩来将它归结为
“政治标准与工作能力”两方面。政治标准，即能否坚持为人民服务。他说：
“为准服务是个政治标准”，凡是不能很好为人民服务，在工作中表现出的
马虎主义，空谈家、妄自尊大、官僚主义、形式主义、文牍主义以及蜕化或
腐化思想等，都应该坚决反对。工作能力，即能否实现为人民服务。周恩来
认为，领导者除在立场上必须一切以人民的利益与意志为转移外，在能力上
还必须具备为人民服务的本领，否则将不能很好地实现为人民服务的目标。
为此，他要求每个领导者都必须虚心向群众学习，努力吸取群众智慧，在向
群众学习的过程中提高为群众服务的本领。
周恩来所提出的领导者与被领导者之间这种相互转换的思想，对明确我
们这个国家的“领导”涵义具有更为重要的意义。由于受几千年封建社会的
影响，在我们革命干部队伍中仍存在着种种官僚主义、特权思想以及终身制
等问题，“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别
人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”这些问题若不能予以
彻底解决就会殆误社会主义事业。周恩来从当时的情况出发，提出领导干部
的标准，以防止一些人在领导岗位上的蜕化与变质，表明了周恩来对该问题
的高度关注。
内外上下和谐一致——协调上下新旧各目标之间的关系
协调，就是对领导系统的各种关系进行调整，使整个组织内外上下联系
紧密，和谐一致。综合周恩来有关这方面的思想，其提出的协调内容主要包
括三个方面：
协调上下级之间的关系。上下级关系既是组织关系，又是工作关系，这
一关系，在领导活动过程中是十分重要的。那么如何才能协调好上下级之间
的关系？周恩来提出了一个最基本的方法，即必须明确备自的职权与责任。
如果职责不清，上推下诿，必然造成互相掣肘，人为地制造内耗，降低工作
效率。在谈到中央与地方之间的关系时，周恩来就明确提出中央应该只管战
略问题，而把战役的组织和战术的运用交给地方去机动处理，因为他们最了
解具体情况。上下级之间明确了这样一种职责，不仅使行政系统的工作有了
一个整体的分工，使之上下协调，集中统一，而且将“一个积极性”变成“两
个积极性”，下级可以在上级确定的战略总目标下，积极地、创造性地结合
本部门的情况予以贯彻落实，从而使整个组织和谐、有序地发展。无论是中
央与地方的关系，还是一个部门的上下级关系，维系其中正常关系的都首先
是相互的职权、职责关系，任何越权、越职的行为，都只会严重挫伤下级的
积极性，助长上级的官僚主义和瞎指挥，以致最终造成整个工作系统紊乱。
协调各国标之间的关系。由于领导工作的复杂性和决策对象的广泛性与
多样性，在领导活动中往往会同时存在多个目标，而且有时每个目标之间又
是相互矛盾和冲突的。对于这样的一个复杂的领导问题，任何简单急躁的办
法都是不行的，必须用协调的方法予以妥善解决。周恩来在谈到要保证国民
经济比较均衡发展时，对面临的重工业与轻工业、工农业生产和运输及商品
流通、经济建设和文化建设、国家建设与人民生活提高、沿海发展与内地建
设、各民族之间的发展等多种目标就明确地告诫人们，这些目标不是在任何
条件下都是相容的，如果处理不好，目标之间缺乏有机的协调和统一，互相
之间就难以共存。他对处理这多层目标的基本思想是：突出重点，兼顾其他，
综合平衡，稳步发展。多个目标同时实现是不可能的，因为它要受到一定的
人，财、物等资源的限制。盲目的放弃也是不足取的，因为这违背客观事物
的复杂规定性。正确的方法就是：在多个目标中根据轻重缓急的情况，先实
现重、急的目标，同时兼顾其他目标，然后稳步地推动整体事业的发展。建
国初期，周恩来在领导制定我国第一个五年计划时，就是根据毛泽东以重工
业为中心的意见，首先确立发展重工业的重点目标，同时按照一定的比例兼
顾其他目标的有序发展，取得了举世瞩目的成就。
协调新旧之间的关系。任何一种社会变革都不可能是一蹴而就的，在相
当一个时期内，新与旧、困难与发展、历史与现实的种种矛盾总是相伴而存
在。面对着这复杂的局面，任何急躁、沮丧或回避的态度都无助于问题的解
决，只有正视问题，积极协调，方可转化矛盾，推进发展。建国之初，周恩
来就用这样的策略来面对各种复杂的矛盾和困难。新中国的诞生从根本上消
灭了剥削制度，确立了劳动人民当家作主的地位，但是当家作主的人民还必
须要“承受必要的负担”。这是种什么负担呢？周恩来说：“我把这种负担
叫做胜利负担”。因为胜利，我们要把俘虏或改编的国民党军队包下来，在
人民生活十分贫困的情况下，还要解决这些人的吃饭问题，怎么办呢？周恩
来说：“要告诉人民，这是胜利的负担，是推不开的”。包下来有什么意义、
有什么困难，都要向人民讲清楚，使人民增加克服困难的信心和勇气，共同
度过难关，这是周恩来协调新旧矛盾的基本思想，即将道理向人民讲清楚和
人民共同来解决不同利益之间的矛盾，人民增强了承受能力，就可以正确地
面对困难。这既是一种高超的协调艺术，又是党的群众路线在协调过程中的
具体体现。
领导有方决策有序——掌握决策制定的四个基本环节
1943 年，周恩来在《怎样做一个好的领导者》一文中从如何将政治总决
策分解和转换为具体的分决策的角度，精辟地论述了决策制定中的几个环节
问题，他指出，“必须正确地决定问题。首先，要估计环境及其变动，并找
出此地此时的特点。次之，要依此与党的总任务联系起来，确定一时期的任
务和方针。再次，要依此方针，规定当前适当的口号和策略。又次，然后据
此定出合乎实际的计划和指示。这一切，必须经过最实际的调查研究，并使
这些实际材料与党的原理原则联系起来。”
在这段论述中，周恩来把决策制定与转换过程分解为四个基本环节，并
形成环环相联的制定顺序。应该说，他描述了从依据环境特点确定决策目标
到最后形成可供执行的分决策的基本过程。要全面理解周恩来的这一理论，
我们有必要更细致地分析一下这四个基本环节。
周恩来提出，制定决策的第一步就是研究环境的变化，并找出此地此时
的特点。对于这一环节及整个过程，周恩来强调需要作最实际的调查研究，
并使实际材料与党的原理原则联系起来。这实际上是一种从实际出发决定问
题的思想方法，只是周恩来更细致地突出三个基本要素：（1）环境；（2）
特点：（3）材料与党的原理原则相联系。因此，在确定目标的过程中，首要
的工作就是抓住这三点要素。
第二个环节就是依据环境及其特点，联系政治决策，确定一个时期的决
策。周恩来在这一环节中突出的是决策必须与党的总任务相联系，即行政决
策的依据是政治决策。事实上，所有的政治性决策与行政性决策都必须依据
于党的总任务，离开党的总任务的行政性决策是无法制定的。因此，行政性
决策在一定意义上是政治决策的分解与转换，在行政政治化增强的情况下，
这是中国行政决策的一个重要特征。在当时特定的条件下，周恩来突出了这
一点，也是强调制定决策离不开党的总路线和总任务。
决策制定的第三个环节就是依据政治方针规定相应的行动策略。在这
里，周恩来已经考虑到决策的具体执行问题，指出适当的策略是制定决策时
不可缺少的一项内容，也是一个基本环节。
最后，周恩来认为在上述条件满足的情况下才可以制定出实际可