不可缺少的一项内容，也是一个基本环节。
最后，周恩来认为在上述条件满足的情况下才可以制定出实际可行的具
体分决策。可见，一项决策的制定过程必须经过分析环境特点、确定决策框
架、规定执行策略、形成具体决策这四个环节，抓好了这四个基本环节，使
决策制定过程建立在调查研究与联系党的原理原则的基础上，才能够做出正
确的决定，形成正确的决策。
周恩来所提出的把握决定制定环节的理论，在当时特定的政治条件下，
其要旨是启发一个领导者如何将党的总任务适时适地转化为一定时期内可供
执行的决策，并要求一个领导者必须掌握决策制定过程中的基本环节。虽然
这一理论的提出首先是针对政治性决策的，但是这一理论对于深入分析我国
政治决策与行政决策的关系，更好地把握党的总任务与行政政治性决策的联
系及其政治决策向行政决策的转换，进而抓住这些基本环节制定出有利于政
治性决策执行的行政决策，具有很重要的指导作用。
军事篇
吊民伐罪众口铄金——领导两次东征战役的政治工作
《孟子·膝文公下》曰：“诛其君，吊其民，如时雨降，民大悦。”《宋
书·索虏传》写道：“吊民伐罪，积后已之情。”《战国策·魏策》曰：“张
仪为秦连横，说魏王曰：‘臣闻繁羽沉舟、群轻折轴、众口铄金’。”其意
思为抚慰人民，讨代有罪，可以争取老百姓的支援：争取舆论，众口一词，
所发生的威力足以使金子熔化。这些古代富有哲理性的论述，朴素而又鲜明
地说明一个道理：从事军事活动，伸张其正义性，用以统一军心、争取民心，
是克敌制胜的重要条件。这既是一项重要的政治谋略，也是一项重要的军事
谋略。
大革命时期，中同共产党与孙中山领导的国民党合作，建立了革命统一
战线。1924 年5 月，创立了黄埔军校。周恩来除任中共广东区委委员长外，
又于同年11 月，出任黄埔军校政治部主任。1925 年2 月和10 月，广东革命
政府为巩固革命根据地，举行了两次东征。周恩来先后作为军校政治部主任
和东征军总政治部主任兼第一军政治部主任，随军出征。在激烈的军事斗争
中，周恩来领导了强有力的政治工作，对推动两次东征胜利，起了重大作用。
东征作战中的政治工作，主要是按照战前确定的“对本军、对民众、对
敌军”这三个方面来进行的。
第一，对本军。东征之初，面对英帝国主义和北洋军阀支持下的陈炯明
这一凶恶敌人，东征军将士虽有昂扬的斗志，但对取得胜利，并无绝对把握
和信心。蒋先云曾说：“我校开办后，外界很不相信我们能真正去杀贼，未
必能杀得贼死。非独外界如此，即我们自己也不敢十分过于自信。”周恩来
领导政治工作机关对本军官兵进行了大量政治工作，使官兵更加明确东征是
“与帝国主义及其工具——军阀作战，以达民族解放之目的。”第一次东征
前，周恩来在军校作了战前动员。第二次东征前，周恩来担任党代表的第一
军第一师举行了誓师大会。在周恩来的组织下，东征军部队响亮地提出了“为
拯救东江人民而战”、“为保护东江人民而战”的口号。作战中，开展了多
种形式的宣传鼓动工作。《杀贼歌》中唱道：“同志们前进！杀！杀！杀陈
炯明，不杀不甘心！”在追悼阵亡将士大会上，周恩来亲读祭文，使官兵深
受感动。经过宣传鼓动，广大官兵同仇敌忾：“卒皆忠忱雷动，不避艰难，
不顾生死”。第一次东征的棉湖会战中，黄埔军校教导第一团面对号称劲旅
的林虎部主力五六千人，舍生忘死，奋勇搏杀，与下了以少胜多的光辉篇章。
淡水战斗中，率领教导队第一团的10 名干部，有8 名是中共党员。第二次东
征攻打“南中国第一天险”惠州时，报名参加奋勇队者争先恐后，均以舍身
成仁为光荣。
第二，对民众。主要是宣传东征的意义和革命军队与军阀军队的区别。
第一次东征开始前，中共两广区委发表了《中国共产党檄告广东工农群众、
保卫革命、打倒陈炯明》的文告；黄埔军校政治部印发了《告东江人民书》
等传单。第二次东征时，总政治部发表了《革命军东征告各界人民书》。行
军所至，“传单飘扬空际，俨如雪片之纷纷，村民牧童欢呼而拾”。仅第二
次东征宣传总队就散发传单20 万张，标语8 万条，孙中山、廖仲恺像片10
万张。周恩来在各地发表演讲，呼吁民众团结起来，协助东征军，巩固革命
成果。在东莞群众大会上，周恩来发表演说，指出：“本军系解除人民痛苦
而来，增加人民幸福而来，愿大家戮力同心，共促革命成功。”东征军建立
了严格的群众纪律，并作了广泛的宣传。《爱民歌》中唱道：“扎营不要懒，
莫走人家取门板，莫拆民房搬砖石，莫踏青苗坏田产，莫打民间鸭和鸡，莫
借民间锅和碗。。。砍柴莫砍坟上树，挑水莫挑有鱼塘。。”政治部《告百
粤父老兄弟姊妹》书说：“有违犯我们所宣告的行为者，请不必客气，具实
向我们的官长报告，定必依法惩办。”以往东江人民横遭陈炯明等摧残，往
往视兵如匪，军队一来即四散逃亡。东征军鲜明的主义和严明的军纪，使氏
众交口赞誉。《商报》报道说：“学生军之受人欢迎，初不在战功卓著，而
其纪律亦有足令人起敬者。。行军行所至，不扰民间一草一木，老妪妇孺，
喜而挤观。鸡犬不惊，商市安堵。入夜无公家空房，则扎蓬营露宿，东江人
民父老，谓民国以来，仅此次所见，乃是真正革命军，真正卫国保民之革命
军。”这样，广大民众，就积极起来支援东征军作战。彭湃在《革命政府应
如何对待东江问题》一书记述说，革命军一来，农民群众即“或为党军内应，
或作外援，如当冲锋队、充夫役、向导、侦探、及截击逆军等等。无不踊跃
去做。”而陈炯明军队一到，则不是逃之一空，便是井中投毒、粥中放桐油，
甚而揭竿执锄，歼灭敌人。
第三，对敌军。主要是声张正义，揭露邪恶，宣传俘虏政策。黄埔军校
政治部和东征军总政治部均印制了对敌宣传品，广为散发，还由航空队进行
了空投。据东征军《本部东征日记》记载：“由前线解来的俘虏数十名，优
待异常，故乐不思返。”《惠州战役日记》载：“闻石龙商团颇具有反革命
气质，经总政治部数日宣传之力，一变而为本党信徒。”
两次东征的胜利，巩固了广东革命根据地，也显示了政治工作的巨大威
力。《政治周报》1926 年3 月刊登的《东征纪略》中说：“革命军与别的军
队的最大不同点，就是他军队内面的政治宣传，这是革命军打胜仗的根本原
因。这种政治宣传工作在平时要紧，在战时更发要紧。在战时要使人民与军
队合作以协力对付敌人，全靠这种工作做得好。此次东征，组织了伟大的政
治宣传队，设立东征军总政治部为之统率，以第一军政治部主任周恩来为总
政治部主任。”
吊民伐罪，众口铄金，在中国古代军事史上，是被普遍重视和运用的军
事谋略。事实证明，在军事斗争中，忽视精神力量、舆论力量，便难以取得
成功。周恩来在1925 年领导两次东征战役的政治工作，熟练地运用了吊民伐
罪、众口铄金的军事谋略。
对于周恩来领导的黄埔军校和东征军政治工作，毛泽东曾给以高度的评
价：
“那时中国共产党和国民党合作组织新制度的军队，在开始时候不过两
个团，便已团结了许多军队在它的周围，取得第一次战胜陈炯明的胜利。往
后扩大成为一个军，影响了更多的军队，于是才有北伐之役。那时军队有一
种新气象，官兵之间和军民之间大体上是团结的，奋勇向前的革命精神充满
了军队。那时军队设立了党代表和政治部，这种制度在中国历史上没有的，
靠了这种制度使军队一新其面目。”
势险节短相机而发——掌握上海工人第三次武装起义的时机
《孙子兵法·势篇》：“善战者，其势险，其节短，势如弩，节如发机。”
势险节短的要领是，战前精心准备，时机一旦成熟，即以迅猛的动作、凌厉
的动作发起进攻，一举达成战役、战斗企图。周恩来在1927 年领导上海工人
第三次武装起义中，成功地运用了这一谋略。
1927 年春，北伐战争迅猛发展。为配合北伐进军，上海工人阶级在中国
共产党的领导下，举行了反对北洋军阀的武装起义。第一、二次起义，在军
阀孙传芳的镇压下失败了。1927 年3 月，中共决定举行第三次武装起义，由
周恩来任特别军委书记、武装起义总指挥。
这时，北伐军已控制了浙、赣两省和安微大部分地区，前锋从南、西两
面直逼苏南。直系军阀孙传芳因遭惨败，将军队撤离上海，而奉系军阀张作
霖又派鲁军毕庶澄部进住。毕部有3000 人左右，加上当地2000 警察，共5000
人左右，战斗力不强。上海总工会的会员有28 万9 千多人，工人纠察队有
3000 人，自卫团有100 人。这些都是进行武装起义的有利条件。另一方面，
北伐军中，以蒋介石为代表的国民党右派已经开始了明目张胆的反共活动，
对工人武装起义不仅不会积极呼应，还会予以破坏；已经组织起来的工人武
装人数不多，训练不够，武器装备也十分缺乏。这些是起义的不利条件。
周恩来总结前次起义的经验教训，认为主要问题有两条：一、没有准备；
二、领导人在事变中缺乏果断。在组织第三次武装起义时，他对这两点给以
了极度的关注。
关于准备工作，主要是组织队伍，筹集武器和制定计划。工人纠察队扩
大到5000，自卫团扩大到500，同时组织特别队。工人武装按区组织成大队、
中队，每天夜里进行训练。周恩来经常到各纠察队去指导训练，并亲自教工
人练习射击。为了培养起义骨干，指挥部举办了军事训练班，由具有军事经
验的中共党员作教员，讲授枪械使用方法，《暴动须知》和巷战战术，并进
行战术运动射击刺杀等军事训练。经过训练1800 名纠察队员学会了使用武
器。周恩来还积极组织筹集武器弹药。他们在租界购买了250 支手枪，并用
染料制造炸弹。周恩来还化装参加了弹药的运送。当时，上海一些军阀和资
本家为了保护自身安全而组织了保卫团，周恩来指示工人骨干参加进去，以
掌握武器，分化敌人。在周恩来的领导下，全市和各区都制定了书面作战计
划，对进攻目标、力量、方法、时间等作了详尽的规定。
关于时机掌握，即要与北伐军的军事进展相配合，又要独立行动，不能
失去时机。陈独秀的主张是，两个条件具备方可行动。一是上海没有驻兵；
二是北伐军到松江后仍继续前进，或者等它到上海南郊的龙华。周恩来不同
意。其主张为：“假使松江下，必可动，因毕决不致再守上海。苏州下，也
必可动，因他也不能枯守上海，同时他的兵队必有一部分溃散。”会议接受
了周恩来的主张，确定：“一、松江下。二、苏州下。三、麦根路与北站兵
向苏州退。三条件有一个就决定发动。”
3 月18 日，北伐军到达松江，与军阀部队激战。3 月19 日，上海区委主
席团召开紧急会议，周恩来估计说：“毕有败退可能”。他提出：“我意今
天都准备好，如果十二点以前，有毕军溃退消息，即一面下令罢工，一面今
晚动作。”当天，下达了预备动员令并颁布了行动大纲。第二天，北伐军攻
克松江，前锋推进到上海龙华。上海已有28 万工人罢工。
3 月21 日，中共最后作出武装起义的决定。12 时，全市各大工厂汽笛长
鸣，80 万工人举行总同盟罢工。下午1 时，上海工人第三次武装起义爆发。
制鸿去翼竭泽而渔——指挥上海工人第三次武装起义
上海，是当时中国最重要的工业城市，不仅面积大、人口多，街道建筑
复杂，而且有着被称为“国中之国”的帝国主义列强的租界。在这样的城市
中举行武装暴动，必须有正确的军事指导，以求减少伤亡，较快取得胜利。
周恩来在领导上海工人三次武装起义中，运用了制鸿去翼、竭泽而渔的谋略
思想，实行分区进攻，先易后难的办法，逐次攻克敌军据点，最后集中兵力，
对固守之敌展开武力上和宣传上的强大攻势，使其土崩瓦解，归于全面失败。
上海工人武装起义爆发后，起义军分南市、闸北、虹口、浦东、沪西、
沪东、吴淞七个区开始行动。当时军阀毕庶澄所部为了便于逃跑，将其主力
集中于火车站所在的闸北地区。工人纠察队依总指挥部部署，首先实行分区
进攻。当天下午4 时，除闸北以外其他各区相继告捷。起义中缴获了大批武
器，徒手的工纠队员武装起来。随后，周恩来命令各区工人纠察队向闸北增
援。
闸北敌军主要猬集于东方图书馆、北火车站等据点。这些地方工事坚固，
敌兵力、火力都很强。在东方图书馆，敌凭借四层的钢筋水泥建筑和两挺轻
机枪的火力扼守。在北火车站，敌设有重机枪阵地，其白俄雇佣军拥有装甲
火车，还配备了迫击炮。此外，附近的外国租界当局，也设立了重机枪阵地。
工人纠察队展开进攻则伤亡较大。
战斗进行中，吴淞区委送来报告：这天清晨，有500 余名敌军，携带机
枪，乘火车开往吴淞，准备从海上逃跑，因吴淞已被工人纠察队占领，又掉
转车头返回上海。现军车正向北站驶来。周恩来分析了战局，认为，决不能
让这列火车进入上海，否则就会冲破工人纠察队的防线，并增强敌人在北站
的力量。应将敌军分割包围，各个歼灭。他决定：对乘车返沪之敌，在市郊
天通庵火车站附近组织伏击，务期就地全歼；对