中国十个五年计划研究报告- 第29部分

此后，在1958年2月召开的一届五次全国人大会议上，一些省的代表提出苦战三年，改变面貌，十年计划，五年完成的目标。许多省、市、自治区表示决心，要在五、六、七年时间内完成农业发展纲要四十条规定的在12年内完成的任务。河南甚至提出当年粮食产量即可比上年增加50％－100％，两年实现四、五√＼，两年全省实现水利机械化，五年实现农业机械化。一些省市还提出，本地的地方工业在今后五年内不是培长百分之几十，而是要增长几倍。地处西北的甘肃竟提出，五年内地方工业产值要比现在增长16倍至19倍。各个行业也竞相提出跃进计划。冶金部设想冶金工业发展的速度更快一些，10年赶上英国，20年或稍长一点时间赶上美国；冶金部还在两个月里连续两次修改二五期末钢产量的指标，把八大原定1050至1200万吨的指标先是提高到1500万吨，很快又提高到2000万吨。化工部提出化学工业主要产品产量分别在年、7年或10年左右赶上和超过英国，要在全国建立几千个化肥厂，把原定二五期末化肥产量700万吨的指标提高到1000万吨。铁道部提出了15年铁路新线网发展规划，要在今后15年内修建8万公里新线，其中二五时期修建2万公里，三五、四五时期各修建3万公里，到1972年全国铁路总长达到10万公里，从世界第11位跃居第3位。各地方、各部门修改计划、提高指标仿佛很有根据，作为综合经济部门的国家计委在大跃进的浪潮中无力核实，不得不考虑这些跃进要求，将其作为修改指标的依据。

二、条条、块块关系的变化

早在1956年5月至8月，为了改变经济管理工作中管得过多过死的弊端，国务院的指标：即黄河、秦岭、白龙江、黄河（青海境内）以北地区平均亩产量为400斤，黄河以南、淮河以北地区平均亩产量为500斤，淮河、秦岭、白龙江以南地区平均亩产量为800斤。

召开了全国体制会议，决定改革管理体制。1958年，在大跃进的不正常气氛中，改革的设想被匆忙轻率地实施。中央在很短的时间内，就把经济管理权力下放给了地方。

其中包括下放计划管理权，实行以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的计划管理制度。具体包括以下方面：

（一）建立七个协作区

1958年1月，中共中央为着更加多、快、好、省地建设社会主义和配合国民经济计划的进行，决定全国划分为七个协作地区，由有关省、市、自治区党委举行定期性的和不定期性会议。通过这种会议，使各省、市、自治区互通情报，交流经验，互相协作，彼此支援，调节矛盾，互相评比，以便在中央方针政策和统一规划的领导下，促进社会主义建设事业的共同发展。全国七个协作地区为：辽宁、吉林、黑龙江、东蒙（今内蒙古东部三个盟）为东北协作区，以欧阳钦为会议召集人；北京、天津、河北、山东、山西、内蒙古（今内蒙古西部四个盟和呼和浩特市）、河南为华北协作区，以林铁为会议召集人；上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、江西为华东协作区，以柯庆施为会议召集人；广东、广西、湖南、福建、江西为华南协作区，以陶铸为会议召集人；湖北、湖南、江西、河南、安徽为华中伽作区，以王任重为会议召集人；云南、贵州、四川、西藏、陕西为西南协作区，以李井泉为会议召集人；陕西、甘肃、青海为西北协作区，以张德生为会议召集人。有些省、自治区划分在几个协作区内，这种省、区可以按照经济关系密切的程度，以参加一个协作区为主。

如东部内蒙古自治区主要参加东北区，山东主要参加华东或者华北区，福建、江西、安徽主要参加华东区，湖南、河南主要参加华中区，陕西主要参加西北区。1961年月，中国共产党八届九次全体会议进一步决定成立华北、东北、华东、中南、西南、西北六个中国共产党的中央局，以加强对六个战略性地区的各项工作、特别是建立区域性的比较完整的经济体系工作的领导。六个新建立的中央局，都是中央的代表机构，它们分别代表中央领导下列各省、市、自治区：中共中央华北局－－北京、河北、内蒙、山西四个省、市、自治区；中共中央东北局－－黑龙江、吉林、辽宁三个省；中共中央华东局－－上海、江苏、浙江、江西、福建、安徽、山东七个省、市；中共中央中南局－－广东、广西、湖南、湖北、河南五个省；中共中央西南局－－四川、云南、贵州、西藏四个省、区；中共中央西北局－－陕西、甘肃、青海、新疆、宁夏五个省、区。各中共中央局以建立本地区的比较完整的经济体系为其主要任务，根据党的社会主义建设总路线和党的各项方针、政策，因地制宜地贯彻执行中央的决定，以保证党的任务的完成和促进社会主义建设事业的全面发展。

（二）下放计划管理权限

1958年9月，中共中央、国务院在《关于改进计划管理体制的规定》中提出，实行以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的计划管理制度。主要内容有：

第一，在国家统一计划的前提下，实行分级管理的计划制度，充分发挥地方的积极性。

规定各省、直辖市、自治区在保证完成国家规定的生产建设和财政收入任务以及重要物资调拨计划的前提下，可以对本地区的工农业生产指标进行调整；可以对本地区的建设规模、建设项目和投资使用进行统筹安排；可以对本地区的物资进行调剂使用；可以对本地区的超收分成和支出结余的资金以及其他资金自行支配使用；可以对本地区的劳动和技术力量、地方交通、邮电、文教卫生、城市建设进行统筹安排。第二，自下而上逐级编制计划和进行综合平衡。规定各区、乡、社的经济文化建设都纳入县的统一计划之内；各县、专区的计划经过综合平衡后纳入省、直辖市、自治区的计划，经过各协作区综合平衡后，纳入全国统一计划内；中央各部门在地区平衡的基础上编制全国范围的专业计划；中央计划机关在地区平衡和专业平衡的基础上，进行全面的综合平衡，编制国家的统一计划。实行这～规定后，国家计委管理的工业产品，从1957年的300多种减少到1959年的215种，按产值计算，仅占全国工业总产值的58％；国家财政收入由中央直接征收的比重也从40％降至20％；中央统配、部管物资减少到132种，减少了供销工作也改由地方为主组织由于计划管理权限下放，特别是允许地方对中央制定的工农业生产指标进行调整，建设规模、建设项目可以突破，允许地方层层加码、自行增额而不需要中央批准，导致地方各自为政、自成体系、盲目发展，妨碍了重点项目建设和重点企业生产的顺利进行，使计划外的重复建设、以小挤大、盲目生产等现象十分严重，人力、物力、财力损失浪费严重，更加不足。【贺氏藏书·刘大海精校】

（三）下放基本建设项目审批权

为了加快发展地方工业，建成工业省，中共中央于1958年4月在关于协作和平衡的几项规定中决定，放松基本建设项目的审批程序，放手让地方扩大基本建设规模。规定地方兴办限额以上的建设项目，除了提出简要的计划任务书报送中央批准外，其他设计和预算文件，一律由省、直辖市、自治区自行审查批准；某些与中央企业没有协作关系、产品不需全国平衡的限额以上的建设项目，其计划任务书也可先经省、直辖市、自治区批准，再报中央有关部门备案；限额以下的项目，完全由地方自行决定。同年7月，国务院又发布《关于改进基本建设财务制度的几项规定》，提出对地方基本建设投资实行包干制度。即把年度国民经济计划和国家预算核定的基本建设投资（包括储备资金），在保证不降低生产能力、不推迟交工日期、不突破投资总额和不增加非生产建设比重的条件下，交由各有关建设部门和单位统一掌握，自行安排，包干使用。建设工程竣工以后，资金如有结余，可以留给建设部门和单位另行使用在其他生产建设上。据不完全统计，1959年全国实行投资包干的建设单位达5000多个，占全国投资总额的40％左右；其中冶金、煤炭、水电、石油化工等系统实行包干的投资额占本部门投资总额的但是，地方在掌握了一定财力、物力、人力和基建项目审批权后，并不严格执行基本建设程序，片面追求地方工业自成体系，盲目建厂上项目，拉长了基建战线，使投资总额急剧增长。全国施工的大中型项目，1958年有1589个，1959年右1361个，1960年有1815个，这3年中每一年的施工项目都相当于或超过一五时期五年的总和个。计划外施工也十分普遍。仅1960年，计划外施工的大中型项目有380多个，占全国施工项目的20％以上；计划外施工的小型项目更多，约占全部小型项目的1／3基建投资总额，也由1957年的4322亿元增加到1960年的11712亿元，增长了171倍；这三年投资总额达100741亿元，比一五时期五年的总和58847亿元还多71％。在投资规模急剧膨胀的同时，投资效益大幅度下降。这三年基本建设平均周期为9年，比一五时期平均拉长了4年。1960年末，基本建设占用流动资金达84亿元，比1957年增加了50亿元；固定资产交付使用率降到68。8％，比年降低24。6％。由于人力、物力、财力严重不足，许多基建项目难以为继，仅1960年以前即已停建下马、后来也无法利用的投资损失就达亿元以上，损失浪费严重。消费与积累的比例关系出现了失调现象，1958－1960年三年平均积累基金每年增长26。8％，积累率高达39％，而居民消费除1958年稍有上升外，1959年、1960隼连续下降。

（四）下放物资分配权

在下放计划决策权和基本建设项目审批权的同时，还对物资管理体制进行调整，扩大地方在物资分配方面的权限，以促进地方的大跃进。

1958年9月，中共中央和国务院发布《关于改进物资分配制度的几项规定》，提出要实行全国统一计划下的、以地区管理和地区平衡为主的物资调拨制度，规定除主要原材料和设备由中央统一分配外，其余物资都由各省、地、县分级统一调度；中央各部所属的企业、事业生产、基本建设需要的物资，除了军工、出口、援外和储备所需外，都向所在地的省、直辖市、自治区提出申请供应。实行这一制度后，中央统配、部管物资由年的532种减少到1959年的285种，减少了3／4对保留下来的中央统筹、部管物资，也由过去的统筹统支，改为地区平衡，差额调拨，中央只管物资的调出、调入。

物资分配权下放以后，打乱了原有的企业之间的经济协作关系和地区之间的物资交流关系，造成产销脱节，物资供需矛盾加剧，严重影响了生产建设的发展。

（五）下放财权和税收权

适应工商管理体制的改进，中共中央决定变革财政管理体制，扩大地方的财权，增加地方的财力，以达到既保证国家重点建设所需要的资金，又适当增加地方的机动财力，调动地方与企业增收节支的积极性的目的。为此，1957年11月－1958年4月，国努院先后颁布了一系列规定。主要内容有：

在财政收支方面，把以支定收，一年一变改为以收定支，五年不变。过去是先确定地方的支出，然后按支出划给一定的收入，这种划分每年一次。从1958年开始，在划给地方的收支项目和分成比例确定以后五年不变，在五年内地方可以根据收入情况安排支出。具体做法是：第一，在财政收入方面，实行分类分成的办法。把地方财政收入分为三种：一是地方固定收入。包括原有地方企业收入、事业收入、7种地方税收和其他收入。二是企业分成收入。包括中央划分地方管理的企业和虽然仍属于中央管理但地方参与分成的企业的利润，20％分给企业所在省市作为地方收入。三是调剂分成收入。分成的项目包括商品流通税、货物税、营业税、所得税、农业税和公债收入。第二，在财政支出方面，扩大地方的财政支出权限。属于地方财政的支出有两种：一是地方的正常支出……由地方根据中央划给的收入自行安排。二是由中央专案拨款解决的支出。包括地方基本建设投资和重大灾荒的救济、堵口、复堤和大规模移民垦荒等特殊支出，这些专案拨款，每年确定一次，由中央拨付，列入地方预算。另外，地方国营企业和地方公私合营企业需要增加的流动资金，30％由地方勋政拨款，70％由中央财政拨款或者由银行贷款。第三，为了满足地方正常支出的需要，以省、直辖市、自治区为单位，按以下4种情况，分别划定地方的收入项目和分成比例：第一种情况，地方用固定收入能够满足正常支出需要的，不再划给别的收入，多余部分按照一定的比例上缴中央；第二种情况，地方用固定收入不能满足正常支出需要的，划给企业分成收入，多余部分按一定比例上缴中央；第三种情况，地方用固定收入、企业分成收入仍然不能满足正常支出需要的，划给一定的调剂收入；第四种情况，用上述三种收入仍不能满足地方正常支出的，由中央另行专案拨款补助。确定地方正常支出和划分收入的数字，都以1957年的预算数作为基数。收入项目和分成比例确定后，原则上五年不变，地方多收了可以多支。

在税收管理方面，简化税制，扩大地方对税收的减免权。1958年3月，中央决定减少税收的种类，把商品流通税、货物税、营业税和印花税等4种税合并为一种，叫工商统一税。同时简化征税办法，把原来的多次征税改为工业品在工厂一般只征一道税。

同年6月，国务院发布《关于改进税收管理体制的规定》，把印花税、利息所得税、屠宰税、牲畜交易税、城市房地产税、文化娱乐税、车船使用牌照税等7种税收，划为地方固定收入。有关这些税收的管理，包括税目、税率的调整以及减税、免税或者加税，完全白地