时期为了临时任务由中央政府任命特任“巡抚”这一做法的变化。“巡抚”
这一名称已被洪武帝于 １３９１ 年在较为一般的意义上使用过，当时他派太子朱
标去陕西执行类似的任务。永乐帝在 １４２１ 年也派 ２６ 名高级朝廷官员进行安
抚军民的工作。不但著名的官员曾被专门授予巡抚或安抚的官衔，而且有些
亲王——包括登基前的洪熙帝和宣德帝——也被委任过。②
关心民间疾苦和地方行政工作的宣德帝遵循这些先例，在 １４２５ 年 ９ 月派
两名高级官员到南直隶和浙江省去进行“巡抚”。当 １４３０ 年，任期不限定的
高级官员被委派去“巡抚”河南、陕西和四川的民政、司法和军事工作时，
体制的定形化过程仍在继续；５ 年以后，这类委派的任务被扩大而包括了从
甘肃至辽东的北方边境的主要边防地区。在承担长期管辖这样大的地区的任
务时，这些专使实际上已把后来称之为巡抚的职务制度化了。①
但巡抚从未被承认为实质性的任命，而是把职权委诸同时在中央政府任
① 山本达朗：《安南史研究》＇600＇，第 678—686 页；罗荣邦：《和战问题政策的制订和决定》＇360＇，载
贺凯：《明代政府研究的七篇论文》＇263＇（纽约，1969 年），第 57 页。
② 见法默：《明初两京制的演变》＇156＇，第 123、130—131、175 页。
① 吴晗：《明成祖仁宗景帝之死及其他》＇589＇，第 194 页。关于李时勉一案，见《明人传记辞典》＇191＇，
第 340、866 页。《明代中国的监察制度》＇262＇，第 148—149 页。
正式官职的官员的一种专门的委任。这类官员通常是六部的侍郎，特别是兵
部侍郎。后来他们被加授高级监察官员的空衔。此外，巡抚还被指定为兼提
督军务或参理军务。当军事在行政管理中日趋重要时这种情况变得更加普遍
了，并且标志着随着军事组织本身的退化文官逐渐地控制了军事。巡抚制逐
渐演变成后来称之为总督的管理方式，总督意即被委任去处理涉及一个以上
辖区的文职协调人。
１４３０ 年 １０ 月当工部右侍郎周忱（１３８１—１４５２ 年）被指定去监督征收和
运输从长江流域解往北京的漕粮时，“总督”这一官职名称开始被使用，意
即“监督”。这一先例在下一代皇帝统治时被制度化了，这时这些专使之一
担任了巡抚和总督，具有明确的军事责任。②巡抚制和总督制都在正统帝时期
趋于成熟；它们成了明代行政等级体制中的重要组成部分，满洲的统治者为
了加强对中国的控制，也继而加以采用。
宣德帝试图清除军事的腐败现象，以大力建立文官统治。在历次征战中，
贪污的军官只动员穷人而向富人出售免征券，在征用物资时，向黎民百姓过
分勒索。他们非法地使用士兵作为自己的私人奴仆，侵吞他们的军饷和口粮，
扣发他们的冬装。这样的非法勒索和苛刻待遇败坏了士兵的士气，助长了开
小差，进而破坏了整个军事组织和严重地降低了部队的战斗力。①为了清除这
些弊病和恢复军事组织的纪律，皇帝从 １４２６ 和 １４２８ 年派出一批批的监察官
员去视察和改进各省的军事状况。这些调查的一个目的是清查兵员花名册，
以确定各军事单位实际的士兵人数和所需的军饷和口粮，从而清除贪污的主
要根源。这类使命称之为清军，从此成了御史们的正常任务。①另外，皇帝在
１４２８ 年 ３ 月颁布了关于征兵和扣押逃兵的新规定，条款从 ８ 条增至 １９ 条；
１４２９ 年 １０ 月，他又增加了旨在清除营私舞弊的条款 ２２ 条。后来在 １４２９ 年，
他为了表示对军事和提高军队士气的关心，在北京郊外举行了一次王朝最令
人难忘的公开军事检阅。京师在训的部队定期随御驾巡视北方边境和进行大
规模的狩猎活动。①
尽管这样关注，军事组织继续受到管理不当、士气下降和缺乏战斗力等
问题的损害。根本的原因似乎是军屯未能给部队提供粮食以及世袭的军事制
度中存在种种不正常的现象（对中国社会来说）。军队不再像在永乐帝时代
那样经常征战，战斗经验很少。皇帝老是对犯罪军官宽大处理，这是促成以
上通病的一个因素。他断言，他们缺乏教育，因而不能用正常的标准去衡量
他们。②明代军队的无能更趋严重；这在 １４４９ 年在土木惨败于人数远远少于
② 见孟森：《明代史》＇375＇，第 127—128 页；王崇武：《明仁宗宣宗事迹旁证》＇542＇，载《真理杂志》，
I，2（1944 年 3 — 4 月），第 194 页；《明人传记辞典》＇191＇，第 340 页。
① 贺凯：《明代中国的监察制度》＇262＇，第 113，148 页。
① 见孟森：《明代史》＇375＇，第 120 页；《明人传记辞典》＇191＇，第 279—280 页；德雷尔：《明初政治
史》＇146＇，第 178、223、226 页。
① 见吴缉华：《明仁宣时内阁制度之变与宦官僭越相权之祸》＇576＇，载《明代制度史论丛》＇580＇，I，第
186—197 页；杜乃济：《明代内阁制度》＇517＇，第 22—24、86—87、219—223 页。又可简略地参看格里
姆：《从明初到 1506 年的明代内阁》＇194＇，第 139—177 页；贺凯：《明王朝的政府组织》＇265＇，第 28—30
页。
② 见《明人传记辞典》＇191＇，第 235、533、666、1537 页；贺凯：《明王朝的起源及其制度的演变》＇267＇，
第 89—90 页；德雷尔：《明初政治史》＇146＇，第 234—235 页。
明军的瓦剌蒙古人之手这件事中暴露无遗。尽管以后作了种种改革，明代军
事制度的基本弱点到明朝灭亡时仍未得到纠正。
财政改革
宣德时期第三个重要的国内发展是重新组织财政和特别在长江下游诸如
苏州和松江等府采取救济措施。如前所述，这些府负担着很不公平的税赋。
有意在这个地区征收惩罚性税赋的洪武帝后来已下令进行减免；但甚至晚至
１３９３ 年，苏州一地的份额依然高达 ２８１ 万担，几乎是全帝国田赋估计总数的
１／１０。松江的地只有苏州的 １／４，但征收的田赋几乎为后者的一半，占帝国
田赋收入的 ４．１４％。①永乐帝在位时，平均每年的田赋收入提高约 １０％，以
满足迁都北京以及历次对外征战和海外远航的巨额支出的需要。史籍没有记
载苏州和松江的新的田赋份额，但可以合理地假定，它们的份额也相应地提
高了。这些沉重的税赋要求引起了积累的巨额欠税和债务，从而导致大量人
口出逃和农民的贫困，特别是在永乐晚期自然灾害打击这一区域时更是如
此。
在 １４２２ 至 １４２８ 年期间，松江的欠税每年高达几百万担。宣德帝的北京
朝廷既依靠田赋作为岁入，又依靠从长江流域运送的粮食来供养北京。这些
运送的粮食 １４２６ 年估计达 ２３９ 万担。正好两年以后，运粮翻了一番以上，达
５４８ 万担。②因此造成这一极为重要的区域减产的欠税和农户出逃，成了一件
越来越受到关心的大事。在这些府采用各种减税免税的计划具有双重目的：
保持收入流入国库，粮食运往北京。它们的实施还基于这样的信念：帝国的
富强取决于其农业人口的富足。
钦差大臣周幹的报告使皇帝对长江三角洲区域税赋负担的严重性有了清
晰的认识，周幹是奉命去那里调查财政状况的。他的 １４２６ 年 ８ 月的奏疏描绘
了农民的逃亡、过多的欠税以及由此造成的对当地居民和征税工作的严重影
响。他提议减少官田的税赋份额，清除税吏的贪污行为，消灭当地官员的弊
政。他请求朝廷指派干练的官员去管理这些府的财政事务，并派专使去监督
他们的工作。
皇帝的注意力被这种情况所吸引，朝廷在以后四年进行了讨论；大学士
们支持减税，而户部的官员则反对，因为担心减税后的影响。１４３０ 年 ５ 月，
皇帝下令在全帝国减税。然后在 １０ 月，皇帝派几个财政官员作为巡抚到各地
总督税粮征收工作。当时的工部右侍郎周忱受权管理南直隶，其中包括苏州
府和松江府。在以后几年他和况钟（１３８３—１４４３ 年）在宣德期间的改革方面
发挥了重要作用；况钟是一名同样干练的行政官和财政专家，在 １４３０ 年 ６
月任苏州府知府。①
周忱和况钟在承担新的责任时面临艰巨的任务。特别在苏州和松江，他
① 见孟森：《明代史》＇375＇，第 127—128 页；贺凯：《明王朝的政府组织》，＇265＇，第 64—65 页；贺凯：
《明王朝的起源及其制度的演变》＇267＇，第 89—90 页。
② 丁易：《明代特务政治》＇511＇，第 334—336、338—341 页；克劳福德：《明代宦官的权力》＇128＇，第
119—120、130—132 页。
① 丁易：《明代特务政治》＇511＇，第 6—11 页；贺凯：《明代中国的监察制度》＇262＇，第 111—112、115—117
页。
们发现不但有巨额的欠税以及官地和私地之间税赋份额的差异，而且发现大
规模逃亡以逃避沉重的税赋负担。例如，周忱注意到，苏州府太仓县在 １３９１
至 １４３２ 年的 ４０ 年中，纳税户减少了 ９０％，只有 ７３８ 个纳税单位，而该县负
担的税赋份额则保持不变。但况钟和周忱并不仅仅是不顾户部的不断阻挠而
奉皇帝命令进行减税。他们还开始实行旨在消灭税吏征税中的不法行为和贪
污腐化的一系列措施。
周忱在他的治地推行了至少 ５ 项重要的财政改革措施，因而受到称赞： ②
１．征粮的衡量单位的标准化。这个措施防止税吏欺骗和多收粮食。
２．每个县设粮仓以贮藏地方行政官员监督下征收的税粮。这样就能防止
粮长在自己的私宅内囤积粮食。
３．对官田和私田的税粮采用一种称之为平米法的附加税。这项附加税用
于运输溯运河而上直达京师的粮食，附加税的一切结余都储存起来用作紧急
储备。百姓可在运河河畔的方便地点缴纳税粮，另外缴纳一种特定的附加税，
作为士兵们然后把粮食用船运至目的地的报偿。这样就能解除那些需要自己
运输的人的负担。
４．在这些府的每个县设济农仓。它将储藏地方官在丰年通过平籴法收集
的余粮，以便在自然灾害或歉收时分发。
５．设立以“金花银”或棉布缴纳税粮的制度，其特定的折换率定期调整。
这个制度对平民和官府都大为方便，还直接刺激了南方各府货币经济和纺织
业的发展。
朝廷批准了其中的大部分建议，但它们的贯彻常常受到户部和地方行政
官员的阻挠。直到 １４３３ 年，周忱和况钟关于不折不扣地给苏州减税的要求才
得到皇帝的批准，减免数相当于以前份额的 １／４ 以上。对其他的府也相应地
进行减税，但周忱的其他大部分建议却被户部成功地否定了。①
可是，周忱的改革在他死后仍在进行。他的其他计划在正统帝 １４３６ 年初
期登基后被采用。还有一些计划后来给张居正（１５２５—１５８２ 年）在长江下游
诸省的财政改革提供了样板。②记录表明，宣德统治时期田赋年平均收入已下
降到 ３０１８２２３３ 担，比洪熙统治时期少 ８％，比永乐时期少 ５％。在正统时期，
此数又进一步降低了 １０ 至 １５％，在以后明朝各代皇帝统治下，年平均征收
的税粮始终在 ２５００ 万至 ２８００ 万担之间。①
要解释这些数字不是一件简单的事，因为我们没有关于耕地面积和纳税
户实际数的可靠材料；此外，也不存在分项目列出的国家收支数。的确，明
代不存在国家“预算”。但是一般地说，在宣德期间农民似乎从全面的减税
中得到了益处，而国家由于大量减少支出，也能够经得住收入的减少。但在
以后几代统治时期，情况有了变化。由于直线上升的行政和军事支出，政府
被迫加征附加税以补充税收的不足。这些附加税转过来造成了严重的新财政
② 杜乃济：《明代内阁制度》＇517＇，第 60—61 页。
① 见孟森：《明代史》＇375＇，第 121—124 页；《明人传记辞典》＇191＇，第 341—342 页；德雷尔：《明初
政治史》＇146＇，第 232 页。
② 关于朱高煦不实的指控，见王崇武：《明靖难史事考证稿》＇540＇，第 135—140 页。
① 见山本达朗：《安南史研究》＇600＇，第 721—758 页；罗荣邦：《和战问题政策的制订和决定》＇360＇，
第 57—60 页；德雷尔《明初政治史》＇146＇，第 226—229 页。
问题，这些问题使 １６ 世纪晚期张居正主持下的一条鞭法改革势在必行。②
救济措施
宣德皇帝对影响中国大部分地区的旱涝和蝗虫灾害的报告的反应是迅速
的。在正常的制度范围内，他对受灾区采用各种各样的救灾措施，诸如免税
一至二年，减收田赋二至四成，分发免费的粮食和其他生活用品以吸引难民
重返家园。为了保证取得理想的结果，皇帝鼓励地方官员履行自己的职责，
并常常派钦差大臣去各受灾区监督工作的进行。历史学家一般都盛赞宣德帝
全心全意地关心人民的福利。①
对外关系和纳贡制度
蒙古人
虽然在以前几十年明朝经常遭受蒙古诸部落的骚扰，但宣德在位时期的
北方边境还是比较平静的。这种暂时平静之所以出现是因为阿鲁台对东蒙古
人的无可争辩的领导已被永乐帝的无情征讨所破坏。结果，部落领袖之间存
在着严重的对立。到永乐帝去世时，阿鲁台已经江河直下，因为重新振兴的
瓦剌人在脱懽（死于 １４３９ 或 １４４０ 年）的领导下屡次侵入他的领地，迫使他
东移。这样，蒙古联盟一分为二：阿鲁台领导东蒙古人，脱懽领导西面的瓦
剌诸部落。双方战争不断。①
阿鲁台的领导权还受到�