多种多样，诸如引起麻烦的部族首领的个性、铸造铜币的物资来源、大运河
的漕粮船年中及早出发的好处，和沿北方城墙修建望楼的规格等等。这些详
尽的书信透露，为了补救帝国官僚机构体制上的缺点，他不得不注意没完没
了的琐细小事。在官僚政治的体制中没有关于低层的独立自主办事的条令；
新问题必须上达上层以求得解决。因此，上层有才华的人不得不自己处理所
有的行政琐碎小事。
根据这一事实，张在国家事务中小心谨慎，这并不令人惊奇。作为与俺
答和平解决的一个早期倡导者，他驳回了好战的兵部尚书谭纶提出的建议：
在干草原上对蒙古游牧部落发动先发制人的攻击。他给有能力发动这样一次
进攻的戚继光以明确的指示，他的主要目的是保持武装和平，而不是进行进
攻性的军事行动。
毫无疑问，对国家财政的关心决定性地影响了张的政策。在 １６ 世纪的最
后 ２５ 年，帝国处于财政混乱的状态，造成这种状况的原因是：粮食定额不等
地、不正规地换算成银子缴纳，徭役折成银子缴纳，以及每当需要军需款项
时在基本税额之上增加各种各样的附加费。要是这类各行其是的更改继续下
去而不受抑制，它们可能导致无政府状态。因为张没有能力重新制定帝国政
府的财政结构或使财源的分配一体化，他便着手检查账目；同时，他实行影
响政府所有机构的严格的财政紧缩。
在这位大学士的指导下，所有不必要的和不重要的政府活动不是中止就
是延期。由政府给予定期津贴的学生的人数被减少，宫廷太监的采购任务受
到严格监督。地方官员们奉命减少他们的徭役需要量，一般减至现有水平的
１／３。帝国邮传系统提供的驿站设施也削减到最低限度。进行这些削减并没有
同时相应地减轻向人民征收的赋税；由此而节省的钱完全收归帝国国库。由
罚款、没收、减刑而得的收入要查账。拖欠租税者受到有力的法办；作出了
真正努力以征收欠税。
这种经济紧缩方案还扩大到军队。因为已与蒙古人讲和，边军和边境巡
逻部队现在可以减少。这使全面节约成为可能，并使更多的人解脱出来到军
队的农场干活。负责边营的总督们被要求减少他们的开销，以便把他们每年
财政援助的 １／５ 储存起来。军队的种马由民户饲养以充他们的部分徭役义
务，这些民户的服役义务还折银缴纳。
地区账目的复查于 １５７２ 年开始；但在 １５７９ 年以后，县和府必须将它们
徭役征发的账簿上呈户部复查。山东和湖广的账簿已知是张居正亲自检查
的。在复查审核并完成以后，账簿被交还，而地方政府奉命要将它们公布，
作为半永久性的预算方案。虽然仍不够划一，不过这些报表还是抑制了地方
官员在财政管理方面的自治权，这种自治权随着 １６ 世纪中叶的军事紧急情况
而增大了。和这类账簿的公布一起，最后在整个帝国正式规定了一条鞭法。
按照这一制度，所有各种徭役征发、附加费以及五花八门的征用都合并成单
一的银两缴款额。原来形容这一制度的用语“一条边”和“一条鞭”同音，
因此这一制度被纳税者叫做一条鞭法。
张居正利用政府的科道部门以加强行政纪律。他要求科道官员们运用他
们的弹劾权力支持他的计划，而不要在琐碎而肤浅的问题上互相攻击。通过
检查公文的去向，他确保在报告中一度提及的任何问题都必须在适当的时期
内予以解决。这位孜孜不倦的大学士制定了一种方案，给事中们由此要将欠
税和帝国各府县的盗匪案件造册。所有欠税必须全部征收，所有盗匪必须捕
获。中央政府每月和每半年要总结任何未了事务。一个长官除非由给谏官署
辨明无罪，他便不能被提升或调职。在某些未清情况下，官员们甚至于退职
后被召回以回答有关未尽责任的问题。
很明显，从 １５７２ 年年中到 １５８２ 年年中帝国官僚政治的效率达到了它的
顶点。这个顶点还标志着那个时代在中国社会的政治传统的束缚下人力所能
做到的极限。张居正的施政没有依靠镇压行动，能够和一般在新王朝建立后
不久而为人所知的那种声名赫赫的施政相比。
张的方案的缺陷及其失败
在缺乏结构改革和调整的情况下，这位大学士加于现存政府机构的负担
也是空前的。从整体来看，张居正谋求的是效果。他不处于可以改变帝国官
僚政治结构的地位。他没有立法权，不能创设或撤销任何机构，改造指挥系
统，以至修改不切合实际的官员薪俸的安排。他横向地对所有单位施加压力，
无疑在许多方面导致困难。例如，强制减少经费在某些机构比在其他机构导
致效率更差。税额在某些地区比在其他地区更难如期收齐。他所委托的副手
的成绩也不能吹毛求疵地予以分析，因为他们也必须用他们所能有的任何手
段去达到派给他们的定额。因此，从他的反对者的观点看，这位大学士只是
滥用权力以提升他自己的人；他们责备他牺牲有真正品德和正直的人来建立
施政效率的假象。由于以他这一方的不过是虚假的合法性攻击既得利益，张
居正使自己容易受到有组织的挑战。
张以前在 １５７５ 和 １５７６ 年曾受到两个御史个别的攻击，他们单独地说出
了他们自己心里的话。１５７７ 年，他父亲去世。王朝的律令和礼仪准则要求他
放弃他的职守，并遵守在家 ２７ 个月的服丧期。有人提议召回张居正负责内
阁。这时，或者是照张居正自己的建议或者是得到他的默许，他在宫廷中的
支持者说服这时只有 １４ 岁的万历皇帝，以皇帝的诏书答复这位大学士的丧假
请求，说他的工作是不可缺少的，在这种特殊情况下，应该免除他服满全部
丧期。虽然并不是没有先例，皇帝的决定仍然在朝廷上引起一片喧嚣。部级
官员们要求张去职。政府的编撰－教育部门的成员，作为一个集体，在张居正
自己的住所访问他，在这个伦理－礼仪问题上质问他。
即使几个进谏者根据皇帝的命令受到责打，对抗停止了，张居正也从没
有恢复他在同事中的威信。此外，这一年年终之前张在一次不惜冒险的恢复
控制的努力中，组织了一次不在计划中的人员考核，命令所有四品以上京官
提交自我鉴定。这一部署是除去政敌的一个巧妙计谋，也把人事安排改变成
了党派政治斗争——一种将使明朝廷继续遭受几十年灾祸的新手段。
可是，张居正的最大弱点却在于他没有能力摆脱王朝统治方式的模式，
这反过来意味着他改革帝国官僚政治的努力不可能系统化。他赞助戚继光建
立一支新模范军（“戚家军”）；他却不能制定一种方法向其他军镇扩大戚
的招募办法、训练和战术。他在帝国国库中积聚了巨额银锭；可是他找不到
投资的办法，甚至找不到利用它作为基金以创立管理国家财政的帝国金库的
办法。他把政府的各个部门置于他个人的控制之下；可是他的权力仍然依靠
个人的政治关系。在明朝的制度下，他没有政府承认的权力以制定政策或进
行统治。同时，他扩大内阁对于吏部的影响并没有得到他的同僚们的同意；
而他和接近皇帝的中官，皇帝的私人办事人员的非正式联系，完全构成了对
王朝皇室法令的违犯。由于张的严格说来是“违制”的应变措施，以许多职
能上分离的行政部门为特征的洪武皇帝型的政府又再次成为可以运转的了。
但是，当其协调人，这位大学士，一旦去职，整个事业就又不存在了。
在这 １０ 年快要结束时，张居正进行了一次改革帝国税收管理的重要尝
试。他以皇帝的命令安排了一次土地测量。皇帝的命令于 １５８０ 年 １２ 月颁布。
当这位大学士大约一年半以后去世时，统计表还没有完成。
这次测量不能认为是成功的。河南省用了一年半时间才提出统计报表，
后来发现是重新提出的旧资料。这正是张试图克服的歪风邪气。省的官员们
受到申斥，并被命令再次进行测量；在第一次报表被驳回之后六个月内上交
了另外一套簿册。虽然大亩（２４０ 步〔每步 ５ 英尺〕长 １ 步宽）被指定为全
帝国的标准测量单位，但据说在许多地区都出现了与此不合的事例。张居正
死后，人们普遍抱怨从事土地测量的地方官员们被迫多报他们地区的耕地面
积以邀功。局面变得很难控制。帝国朝廷不得不宣布 １５８１—１５８２ 年的测量统
计表设有约束力；各地区有权选择接受它们作为征粮根据，或者利用这次新
测量之前存在的资料。如果张活得更长并把这事进行到底，土地税制度上的
合理化可以得到保证也是有疑义的。但是，这样一种可能性仅仅是由实际出
现的情况联想到的。
后果
１５８２ 年 ７ 月 ９ 日张居正之死结束了一个时代。大约过了几个月，这位大
学士本人于死后被控接受贿赂，生活奢侈，安插不胜任的党羽于要职，滥用
权力，设法使他的儿子们在文官考试中得中并进入翰林院，勾结太监冯保，
压制舆论，蒙蔽皇帝，并且甚至试图篡夺皇位。虽然有些指责有事实根据，
但这些罪状大部分是由张执政时受过害的和急切希望以牺牲他为代价来为自
己辩护的朝臣们提出的。总之，他们试图完全改变他的政策，停止他在办事
手续上的改革，同时一有可以就根除他的势力。
张居正受到公开指责，他的财产被没收。此后政府的最高层保持没有领
导的状态。内阁里的权力斗争实际上受到了抑制；任何个人这时都不再可能
对这个机构进行控制。但是另一方面，具有张居正这样才干的政治家在明代
再也没有出现第二个。没有人具有张的早期对手高拱和徐阶的才干，或者即
使是像 １５ 世纪 ４０ 和 ５０ 年代严嵩那样得力。
张居正死后，他的被保护人张四维担任这个职务约一年。他正确地弄清
了公众意见和万历皇帝的意向。因此他对职务的主要关心是使自己与他前任
所主张的严厉控制脱离关系。他情愿清除张居正的做法。这在他立即停止土
地测量的建议中表示得很明白。他的继任者申时行是另一个接受过张居正保
护的人，迈出了更远的一步。他说服皇帝停止张对公文的检查，提出有说服
力的论点：政府的地方机构没有配备人员像所要求的那样有效地去进行管
理。申任职超过八年，可是他的调停和折衷的工作没有进展。皇帝在亲自统
治方面的努力也是不成功的。１５９１ 年，申时行当他代表朝臣在继位问题上充
当斡旋者时，由于大多数朝臣表示对他不够信任而被迫去职。在他之后，万
历皇帝的几个首辅没有一个处境稍好一些。
中央施政的衰落
但是，继位和张居正的政策并不是 １５９０ 年以后分裂帝国朝廷的仅有的两
个问题。申时行以后在万历皇帝手下任职的八个首辅中，没有一个曾和张居
正交往。事实上，前三个王家屏、王锡爵和赵志皋是以反对过他而为人所知。
朱赓从退居生活中被召回；他远离朝政被认为是有利的。李廷机、沈一贯和
叶向高由高级廷臣们推荐。可是，与第八个方从哲一道，他们任职全都是不
愉快的。只有王家屏当他呈递辞呈时，没有受到御史的弹劾。他只任职六个
月，获得盛名是由于他干脆避开与皇帝争执的问题所引起的党派争论。赵志
皋和朱赓都死于任内，激烈的指责伴随他们到死。关于李廷机的事迹甚至更
为荒谬。
在他任有名无实首辅三年零九个月的几乎全部时间里，他自称有病，不
肯料理他的公务。可是皇帝不肯免去他的职务，虽然监察官员们不肯停止因
他失职而对他进行的攻击。他受到各方面的憎恶，逃到一座荒庙去躲避这种
攻击。只是在他呈递了 １２０ 多次辞呈，并在 １６１３ 年迁出北京城以表示他决意
割断他和朝政的关系后，万历皇帝才终于批准他退职。
回顾起来似乎是，主要依靠思想控制、只略微依靠专门技能的明代官僚
政治的程式化管理，已被原来为之拟定这种程式化管理的社会和经济状况的
变化所倾覆。从这种观点看，张居正试图以个人管理代替彻底的制度上的改
革，是帝国统治问题在没有达到改朝换代地步时的唯一可行的解决办法。但
是，当这位果敢的大学士声称他身非已有时，他的方案加于社会机构下部基
础的难以忍受的负担，是他的同僚们所不欢迎的。和承认他的政策中的基本
原理相比，他们更多地注意这个要人私人生活的“违法”和“不道德”方面。
张居正的做法一旦被废除，朝廷对其广布的官僚机构的控制就更进一步衰落
了。科道官员、编撰－教育部门的官员和吏部官员的一些小党派这时不受大学
士们的控制，并意识到他们自己在朝廷中的影响。他们忙于争论和尽力清洗
张的党羽，而不是忙于恢复和复兴的尝试。皇帝不够果断无疑无益于这种局
面。他不能达到他的官僚们的有德之君的理想，但他也缺乏个人才干像有力
的专制君主或暴君那样行事。
他笨拙地处理时间拖得很长的继位问题，排除了内阁作为复兴帝国施政
根基的可以性——已由高拱和张居正着手的一项工作。为了促成他个人所希
求的事，万历皇帝试图把几个大学士引为心腹，但没有成功。更糟的是，他
这样做在其他官僚眼中玷污了他们，其他官僚怀疑他们与皇帝共谋，反对他
们的愿望。当这几个大学士不能在文官和皇帝之间充当斡旋者时，便再也没
有任何办法利用他们的机构来监督整个帝国的行政。
税矿中使
当皇帝于 １５６９ 年派遣一些太监到各省当税使和矿监时，他进一步疏远了
官僚们。皇帝委派太监们去监督各省的行政工作到这时已成惯例。这些中使
自己