（3）各部都建立单一的领导。这是一个非常重要的步骤。在此以前，清朝给各部都任命两位尚书，一般是满、汉各一人。此法是使满人与汉人互相制约，但也趋向于使大臣们不负责任。双头领导的废除明确了责任。同时这也意味着满、汉族之间不同待遇现象行将结束。出于同样精神，为了尽可能地避免兼职，废除了各部大臣兼任军机大臣的做法。③
（4）在各部以外单独成立了大理院、审计院和资政院。大理院的权力是与纯粹作为行政机构的法部明确地分开的。④从前，法庭和司法行政机构并不分开。审计院独立于各部之外，因为它负责审计它们的帐目。虽然已经决定暂不涉及立法机构的事项，但深切感到有征求民意的必要，因此，在将来召开国会之前，计划把资政院试作立法机关。（资政院的情况将在下面叙述。）
政府企图包括在行政改革之中的两项主要变革未能实现。一个就是改革省的官僚政治，另一个就是建立责任内阁。总的来说，在清朝的地方官僚政治中，有许多含糊不清之处。例如，外省督抚与中央政府之间的关系和总督与巡抚之间的关系，都不十分明确。可能是清政府宁愿不去明确这些关系。但无论如何，自从太平军运动以来，总督与巡抚的权力增加了。在军事上或财政上，他们都不受中央政府的严密控制。清朝改革的一个目的就是削弱他们的权力，办法是把他们置于中央政府各部处之下，而不是使他们成为与各部处平行而能向皇帝直接上奏的皇帝直属官员。①这样就可以建立起一个一元化的政体，各省就被置于各部之下，而不是与各部同在皇帝之下：这是行政机构的一项十分重要的改革。当然，各省高级官员是反对这种变动的。
成立责任内阁制的要求是当时的一个改革原则——即明确责任——的自然后果。然而，这会导致撤销军机处、内阁和政务处。反对采取责任内阁制的理由是：总的行政管理应由若干官员分担，否则，个人就会专权，从而可能侵犯帝权。这种观点获胜了，有关中央行政机构的改革因此没有进行。
这样，削弱督抚权力和采取责任内阁制这两项改革②都未实现（在改革活动中，政府原来把这两者都放在最优先的地位）。1907年，对省一级的行政制度进行了改革，但是督抚的权力并未削弱，也没有真正进行实质性的改革，它仅仅以改变一下地方行政官署的名称而告终。仅有的一件重要的改革也许就是在省的各级建立了审判厅，这是打算按照中央政府的大理院的模式设立的独立地方司法机关。①
另一个重要事件是在外国人称为满洲的东三省进行行政改革。由于这是清朝祖先的发祥地，原来在那里建立过特殊的制度。现在实行了改革，满洲的行政就与中国的其他部分一模一样了。盛京将军被取消了；代之以1907年设置的东三省总督，并任命了吉林、奉天和黑龙江三省的巡抚。②
虽然清政府不能削弱督抚等高官的地方权力，却成功地增加了中央政府中满洲官员的权力。在只任命一位大臣领导政府的每个部之后，在十三个高级官员（即军机大臣和各部大臣）之中，有七个满人，五个汉人和一个蒙古旗人。这个蒙古旗人当然是蒙古族，但是他是属于满人阵营的。因此中央政府改革的结果是在最高级官员中，满人与汉人的比率为八比五。而与以前满人和汉人人数相等的安排相比，清政府在取消种族区别待遇的公平原则下，巧妙地把对中央政府的控制进一步置于满人的手里。
另一个改革的基本原则是尽量减少兼职。根据这种政策，袁世凯辞去他的一切兼职，所以他的权力大大地被削弱了。上面已经谈到，政府提升两个集大部分地方权力于一身的汉人总督张之洞和袁世凯为军机大臣，这样就剥夺了他们在地方上的权力。因此，尽管各省的行政没有进行改革，中央政府的满人官员的权力却大大地增强了；相比之下，汉人地方官员的权力却被削减了很多。
从1908至1911年的宣统时期，这种趋势甚至更加强烈。首先，在1909年1月，袁世凯被迫以足疾为由到河南退隐。九个月之后，张之洞死去。这样，两位难对付的汉族高级官员就不能妨碍摄政的醇亲王行事了。被这种情况所鼓励，他让他的两个兄弟掌握陆军和海军，最后在1911年5月，他应汉人提出建立责任内阁的要求，终于组织了一个责任内阁。它对皇帝负责。与此同时，旧内阁、军机处和政务处都被撤销。责任内阁由一个总理大臣和两个副大臣，以及民政部、度支部、学部、陆军部、海军部、法部、农工商部、邮传部、理藩院和外务部各部大臣组成，总数为十三个成员。①在这十三员被任命的内阁大臣之中，八名是满人，汉人只有四人；八名满人中，有五人是皇室宗族。醇亲王在为皇室宗人取得军权以后，这时又要全面控制行政了。但这种事实也说明，在这时候，摄政王确实感到除他自己的宗人外，甚至连满洲官员都不能信任了。任命这一内阁是清廷在行将崩溃时的最后一个孤注一掷的行动。在这个皇族为中心的内阁组成后不到一年，武昌就发动了革命，其后又不到一年，清政府垮了台。在此以前，朝廷曾经利用改革方案，使它一直下降的权力不断地集中。
准备立宪的日程与“宪法大纲”
当清政府宣布它要采取宪政的政策决定时，极力主张更加激进的一批批评论家开始要求政府立即实现这项目标，不久他们迫使政府以这种或那种方式去答复他们的要求。1908年8月，政府因此宣布它准备实行宪政的计划，声明在第九年（即1916年）将颁布宪法，并将第一次选举国会，国会将于1917年召开。①
与此同时，政府发布了“宪法大纲”，②大纲以日本明治时期颁布的宪法为范本。它开宗明义写道：（1）大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴。（2）君上神圣尊严不可侵犯。③在日本宪法里，天皇被赋予很大的权力，但是在“宪法大纲”里，清帝的权力甚至比日本天皇的权力还要大。皇帝的特权几乎没有限制。皇帝被赋予以下权力：1。召集开闭停展及解散议院之权；2。凡法律虽经议院议决而未奉诏命批准颁布者，不得见诸实行；3。“宪法大纲”无内阁组织章程，设官制禄，用人之权操之君上，议院不得干预；4。司法之权操之君上，审判官本由君上委任，代行司法；5。凡一切军事皆非议院所得干预。君上调遣全国军队，制定常备兵额，得以全权执行；6。宣战讲和订立条约由君上亲裁，不付议院议决；7。宣告戒严之权，当紧急时，得以诏令限制臣民之自由。
一旦肯定宪政即将付诸实施，知识分子，尤其是立宪派，就立刻提出批评，这些人早就主张采取这一步骤，但不满意基本《大纲》和准备立宪的进程。他们强烈要求马上开始实行宪政。在这种压力下，清政府在1910年把立宪的日程缩短了四年，并决定在1912年颁布宪法，1913年召开国会。④然而，这种让步不过是在旱地上洒几滴水，远不足以使要求立即召开国会的喧嚷平静下去，就在这个时候，即1911年10月，革命爆发了。
清政府被革命吓得惊慌失措，它在奄奄一息之际，于1911年11月匆忙地宣布了人们所期望的宪法重要信条“十九条”。①为了平息革命运动，与1908年的“宪法大纲”相比较，皇帝的权力在这个文件中大大地缩小了，而国会的权力则增加了。主要的变化如下：（1）宪法由资政院起草，由皇帝颁布。修改宪法权力属于国会，皇帝不能干预；（2）总理由国会选出，由皇帝任命。皇族不能担任总理。当总理受到国会弹劾时，他可以或者解散国会，或者提出内阁总辞职；（3）皇帝有直接指挥陆、海军的权力，但如无国会批准，他不能利用陆军或海军来解决国内争端；（4）非经国会批准，不得缔结条约。如果在国会休会期间议和或宣战，这个行动须提交下届国会批准。不用说，到颁布的时候，这些改动已无实际意义了。
谘议局、资政院和自治会
清政府一旦决定在1917年召开国会，它就不得不承认，它越早听取公众意见并把它反映于政府工作之中，情况就越好。因此，它在1909年召开了第一次谘议局会议，并于1910年在北京召开了资政院会议。谘议局即将成为省立法机构的前身，而资政院就是国会的前身。
按照1908年公布的章程，②谘议局大致按以下规定组成。
一、投票资格。（1）必须是年满25岁以上的男性，在省内长期定居，至少具有下列资格之一：（一）在省内从事教育或其他公职时间满三年者；（二）中学堂毕业或在国内外高等学校毕业；（三）具有生员以上的功名；（四）担任过七品以上的文官或五品以上的武官；（五）在省内拥有价值五千元以上的经营资本或不动产。（2）或者是年满25岁以上非长期在本省居住的男子，但在本省居住两年以上并拥有价值一万元以上的经营资本或不动产者。
二、当选的条件。年满30岁以上的男性，在本省久居或在本省居住十年以上者。
三、成员的人数。每省生员的固定名额的百分之五。田赋较高的南京地区和江苏省，另外分别增加九个和二十三个名额。
四、允许讨论的问题。（1）省政府可能改革或寻求改革的事务。（2）本省的预算和收支决算。（3）有关本省税收和公债发行事项。（4）修订或废除只影响本省的有关章程。（5）资政院成员的选举。（6）由资政院或督抚提出的质询。（7）市政会上的争议事项；自治会申请或建议的事务。
五、与督抚的关系。（1）总督和巡抚如对谘议局的决议无异议，应负责予以公布并执行。如无总督或巡抚的批准，此类决议不得实施。（2）如总督或巡抚对谘议局的决议不满时，他可以命令复议。（3）在进一步讨论之后，如果未能取得一致意见，应征求资政院的决定。（4）督抚有权召开、中止或解散谘议局的会议。
从章程中的条款来判断，谘议局似乎是绅士表达意见的机构，但很难被认为是一个立法机关。它勿宁说是各省督抚的一个谘询团体，因为督抚们有权拒绝谘议局决议。然而，谘议局的出现完全可能约束各省督抚专断地使用他们的权力。即使在以前，督抚也不敢忽视显贵绅士的意见，所以他必须审慎行事而不冒犯绅士，否则，他会给自己招致相当的麻烦。从这个意义上说，谘议局可以被视为仅仅是把过去实际实行的一切加以合法化罢了。事实上清政府把谘议局议员数规定为各省生员定额数的百分之五，①就说明政府已经有了这种想法。但不管怎样，一旦有了这一法定形式，地方绅士对各省督抚的压力无疑就增加了。
1909年，各省举行第一次谘议局的选举。结果证明很多当选者年纪在40—45岁之间，而绅士占大多数。然而，那些学问高深和在百姓中德高望重的绅士都宁可不参加地方政治和谘议局。那些当选的人中很多在政治上有野心，也往往不为人所尊重。①
这样，省一级立法机构的雏形逐渐形成，1909年在各省召开谘议局第一次会议。在很多省内，最直接的结果就是督抚与谘议局发生了冲突。由于督抚有否决权，他毕竟比谘议局权大。但是这只能驱使谘议局议员参加要求立即召开国会的运动，而这个国会将不仅仅是一个谘询机关。
资政院是由清政府创立的，它是一个审议机关，或者是国会的雏形。按照1909年起草的章程，②它的主要特征如下：
一、成员资格。成员将包括一百名帝国的被提名人和一百名民选的代表。在帝国的被提名人中，有四十八名宗人或满洲贵族，三十二名现任官员，十名学者和十名最高级的纳税人。民选产生的代表从谘议局议员中选出，而且由他们投票选举，但要经本省督抚的批准。
二、允许讨论的问题。（1）全国的预算与收支决算；（2）有关税制和公债的发行事项；（3）修订或废除法令；（4）关于谘议局和督抚有争议的事项；（5）由皇帝提交的其他事项。
三、与行政当局的关系。（1）各部或其他高级行政机关的大臣如对资政院的决议不满意时，可以命令重新审议；（2）在重新审议之后，如果双方不能达成协议，得呈请皇帝作出裁决；（3）当资政院对内阁或政务处的决议有疑问时，可以要求阐明；（4）当某一行政机关的大臣侵犯资政院的权力或破坏法律时，资政院可奏请圣断。
资政院显然无权监督政府。政府也不是非执行资政院的决议不可的。因此，严格地说，资政院只是一个协商机关。
资政院成员的选举始于1909年，第一次会议于1910年10月在北京召开。从此以后，资政院常常与各部大臣以及各省督抚发生冲突。结果，有些决议得不到有关行政机关的大臣的批准，而且因皇帝的决定而被废弃。由于这种原因，资政院的议员也开始大声疾呼，要求立即召开国会。
清政府认识到宪政应该以地方自治为基础，于是决定加以促进。1908年起草了“城镇乡地方自治章程”，①1910年起草了“府厅州县地方自治章程”。②地方自治会的选举立即开始。选举和当选资格的限制如下：投票者必须是男性，年龄在25岁以上，中国籍，在其所住地连续居住三年以上，付两元以上的固定税金或公共捐献。董事会的董事由有关的自治会选出。在这种情况下，自治会成员投的票数应该与他们拥有的财产总数相符合。这样，有财产的人在自治会中格外地被赋予了特权。在自治会会员之中，相当数量的人是有低级功名的绅士。大部分被选为自治会会长和镇乡董事的人是绅士。的确，清末的地方自治实际是绅士之治。然而，政府官僚政治对这种自治制度施加了强大的压力。知府、州官和知县有权解散地方自治会。董事会的决议没有这些地方政府官员的批准不能实施。知县能够免除镇乡的董事的职务，而且可以不同意有关自治会选出的自治会办事人员。结果，这种自治会很象谘议局和资政院的情况，实质上就是政府的一个辅助机构或谘