性质在十九世纪八十年代中叶已经改变，而越来越严重的官僚主义陋习不但无人非议，却反而更加加强起来。
通过利用政府的资源，盛宣怀这个最有成就的官僚企业主控制了许多官督商办的企业。他在为他的天津电报局寻找资本时，就这样大量地依靠各省省库和政府贷款，并利用现存电报线路作为贷款的附属担保品。只有长江下游和东南沿海地区的那些商业上有利可图的线路才能取得商人的投资。
另一相同的例子是盛宣怀从1896年起为张之洞经营的汉阳铁厂。盛宣怀原应寻求私人投资来代替业已花在铁厂的五百六十万两官方资金这一惊人的数字，但他规避了这一义务。然而张之洞改变了这一大企业的地位，即把它由官办改为官督商办，因为中央政府坚决拒绝再调拨公家资金用于这项工业。1894年以来，张之洞已奉朝廷之命邀请商人经营这一企业。他拖延了大约一年，辩解说他仍然需要再进行一些试验，来证明业已找到适于炼钢用的煤，不然商人就不愿参加。1895年10月16日他上奏清帝说，适用炼钢的煤已经找到，而且其成品能获高价。他现在准备邀请商人来治厂，但是他说为了让商人有时间能察看厂址和矿场的位置，他需要政府再拨一笔款子以使铁厂能维持运转到年终。①
1895年后期，张之洞受到朝廷很大的压力，他只好接受盛宣怀的帮助而不管条件如何，盛宣怀则提出用每出产一吨生铁抽一两银子的办法来偿还官本。盛宣怀本想从商人那里筹集一笔数目有限的资本来改善现有设备，但是这一着未能成功。他抱怨商人们因不能预卜采煤和炼铁能否成功而抱观望的态度。但是，作为与张之洞安排的一部分交易，盛宣怀得以从另外的政府资金中提出一百九十万两，指定为京汉铁路购买钢铁之用。到了1904年，从两个来源筹集到两百万两左右资本：较大的一部分从轮船招商局转来，其余的部分从他本人以及一些官绅同事处得来（他们对他的其他官督商办的银行、轮船、电报和纺织等企业都曾经作过贡献）。②
把某一公司的基金转到另一公司是盛宣怀常用的一种手法。在1890—1891年之间的某个时候，盛宣怀利用职权并且不顾会办郑观应的反对（因为未与商人投资者协商过），从轮船招商局把大约三十万两资金转给了上海机器织布局。1896年，盛宣怀又命令把另外两笔巨款——轮船招商局的八十万两和天津电报局的二十万两——转给他新办的中国通商银行。这两笔款项各占当时那两个公司的资本总额的百分之三十或四十。③
张之洞对商人合伙的许诺
因为愈来愈多的商人不信任官方的意图，所以从十九世纪八十年代后期以后，甘冒风险向官僚控制的企业投资的商人越来少。官员们则另外提出一种让商人参加的方案作为对策。这些官员利用种种新口号（它们可以归纳为一个广泛使用的名词：“官商合办”），允许在国家和私人投资之间存在一种更加平等的合伙关系。
张之洞是第一个从他在长江中游的基地武昌把新口号应用到工业项目的主要人物。他曾经在必须适应西方这一点上表现得很迟钝，但他在十九世纪八十年代初就改变了他的观点，并且深刻了解到建立工业的重要性。张之洞认为他于1889年开设的最早期的工业湖北织布局是一种官商合办的企业，虽然他为这个织布局所作的一切安排，与他在同一成规下赞助的其他一切纺织业或与纺织有关的工业是完全不同的。1888年当他在广州任职的时候，他就想出了一种筹足资本来开办一个纺织厂的新方法。张之洞在奏折中提出了一种含糊其词的“官为商倡”的政策。①
张之洞的新方法实际上是对广州的所谓闱姓商人所征的税（这些商人被特许办彩票，彩票的获奖者必须准确地猜中每次科举考试中式士子的姓氏）。②1889年，张之洞强迫他们捐款四十万两；1890年，除正常税收外再要他们捐献五十六万两。一年后他上报了这些额外税收，因为当时他调任为湖广总督，所以他不得不请求清帝批准他把资金和厂址从广州迁往新任所。从广州彩票商筹集资本在汉口办纱厂是个不寻常的方法，张之洞为此辩解说，正规的商股的征集往往费时误事，他希望一旦企业变得有利可图时在商人中间会引起更大的兴趣。广州的资金能够这样用来办湖北的一个企业，这是张之洞取得北京支持的一个标志。
彩票商人的“捐献”事实上是一种征用。然而张之洞却把这一政府收入的不寻常来源看作是完全控制工厂的一种手段。除了请求恩准他把资金和厂址迁移到华中，他的奏疏还要求借用一些政府的资金；继任他署广州总督的李瀚章只允许他从地方彩票特税中带走他获准的收入的一半多一点。湖北织布厂终于建成，它名议上虽是官商合办企业，但事实上“商人资本”却是用强制手段取得的。
不过，只要行得通，张之洞并不反对商人的合作。虽然他对商人的能力和爱国心的评价并不甚佳，但他很现实，认为商人的支持是必要的。1894年，张之洞为了大力扩充织布局的资本，允许给任何新的投资者以每年“官利”百分之十五，此举显然取得了部分成效。①但是，他仍然不许商人负经营管理的责任。
织布局总办是张之洞的幕僚之一，名叫蔡锡勇，1896年蔡死后由盛春颐继任。他们两人都出身于官宦之家。蔡锡勇毕业于同文馆，曾做过陈兰彬班子中的语言专家，后者在1875至1881年期间担任过中国驻美国、西班牙和秘鲁等国的公使。在十九世纪八十年代初期，张之洞对他的西方知识和自强思想印象很深，便聘请他工作，于是他立即成了张之洞的近代的工业、军事和教育项目的主要设计者和监督者。②关于后任盛春颐的情况我们知道的很少，但是看来他的近代企业方面的知识较少。盛春颐的接任大约是在1896年，恰恰是在张之洞的几个工业项目开始越来越困难之时。
然而，湖北织布局一开始就有一些问题。虽然它最初是有利可图的，张之洞却不仅利用它的利润，而且还利用它的一部分资本来支持他的其他亏损的企业。汉阳铁厂在它于1896年改组之前，从织布局共抽走了三十四万两，只归还了大约六万两，还是运费和保险费。在织布局和张之洞其他企业之间的这种帐目不清的情况，以及官僚主义的浪费，和织布局为应付其本身需要而必须支付的高利息，更使公司的财力枯竭。到1902年，当它的亏损迫使张之洞把它让与私人的时候，它从政府方面得到的贷款至少已达六十八万三千三百七十五两。①
张之洞的第二个纺织企业是湖北纺纱局，它的官商合办史更加典型。②它开办于1894年，其时张之洞正获得几个商人对他的旧的织布局的支持。张之洞向清帝许诺，准许商人投资者成为合伙人。但他未能详细地提出怎样去实施这种合伙关系。虽然他用了“官商合办”和“招商助官”等词来说明官商合作的新形式，但是他上奏清帝请求敕准的奏疏的大意，仍与官督商办企业相差无几。
不过有几个商人的反应是积极的。到1887年，他们为了这个新的纺纱局提供资金约三十万两，亦即资本的一半。看来当张之洞任命一个高级官员做督办和盛春颐做总办的时候，商人股东至少对机器和公司帐目拥有控制权。然而在1897年期间，当纺纱局准备开工生产的时候，张之洞任命王常川道台作他的局中常驻代表，负责督办事宜。合伙的商人对张之洞的有增无减的干涉已经越来越不愉快。王常川被任命为局中官方常驻代表一事把他们的快要爆发的不安变成了公开的反抗。王常川的回答是要保护政府参与公司管理的权利，因为政府业已提供了半数资本。
他们其后是怎样辩论的就不十分清楚了。看来张之洞力求磋商出一个妥协方案。但妥协方案被拒绝，1897年7月，商人们退出了。根据张之洞的说法，商人们不但要全部管理权力，而且另外还要二十万两借款。作为报偿，原来的政府股金三十万两转为贷款，付给预先决定的保证利息。①
张之洞宣称他同意这些条件，但附加的二十万两借款却未予同意；因此，商人们决定退出。张之洞可能坚持过要有某种政府控制的形式。与官督商办形式下所处的地位相比，避免这种控制对商人来说应该说是一个重大的突破。确实，官员和商人的作用就会颠倒过来。在官督企业中，归根到底是利用商人资本的官员负责管理。按照张之洞的条陈所说，商人们在新的方案之下可以利用政府资本，并且仍然对工厂管理有控制权。至于说到官方放出贷款所收的保证利息，它和许诺给所有私人和官方资本的“官利”很相似，而不管这种资本是投放到官督企业还是投放到其他种类的企业。
无论如何，到了1897年夏，纺纱局本质上变成了一个官办企业。商人投资额的一半是立即偿还的。另一半则用在一年以后到期的债券偿付。这显然引起了很深的反感。提倡新工业而又得到官方支持的绅士张謇报告说，在张之洞和商人之间发生破裂以后，他在为创办一个私人纺织厂而大力筹集资金时遇到了很大困难。曾经向张謇提出金钱保证的许多私人投资者也都撤销了他们的支持。②湖北纺纱局的经营未能赚取利润。1902年它仿效湖北织布局而被租给了一家私人公司。
张之洞总督远未被这些失败所阻，他在1905和1906年试图再次大干一番。这一次他公开承认，政府干涉近代工业的管理是错误的，他提出倡办经过改革的官商合办公司，其经营将对股东们负责。张之洞还答应私人投资者，他们在湖北和湖南两省拥有生产和销售的专利权，并且在头五年期间保证投资者能获得其本金的百分之五的利润。政府的控制限于：第一，政府的审计官定期检查公司帐簿；第二，在第六年，政府和公司一起决定每年的合理的税率。
张之洞希望这些宽厚的条件能够吸引商人大规模地向他的新的合股公司投资，同时希望政府资金在需要时也只是少量提供而已。这些希望破灭了，因为原计划资本为八十万两的一个毡呢厂，在1906年开张时官方资本为三十万两，而私人资本只有十万两。两年以后，毡呢厂因缺乏流动资本而倒闭。还有几个其他的企业，包括纸厂、玻璃厂、水泥厂、针钉厂和皮革厂等，都只办了很短时间就关了门。失败的原因总的说来显然是没有经验和管理不善。就针钉厂而言，它是由欧洲进口的最新机器装备后于1908年开办的。然而总办毫无办厂经验。说得更确切一点，他曾做过张府西席，可能他就是因为这一关系才得到此职的。1910年在他宣布该厂破产以后，他被告发、定罪和坐牢，因为他至少侵吞了公司的公款五万两。①
张之洞答应和商人保持比较公平的合伙关系，仍不过是口惠而已。首先，他要求办的每件事都贴近他自己。他办的织布局跟着他从广州迁到武昌。他的炼铁厂就在他衙署的隔壁，虽然该厂既不靠近产煤地，亦不靠近铁矿。张之洞不肯授权给别人，只相信自己才能够密切地进行监督。特别是在他的助手蔡锡勇于1896年死后，他对他的一些官方总办都不信任。还要提一下，不论蔡锡勇或者盛春颐，看来都不是干练的总办。
张之洞在吸引有才干的商人的帮助方面，也是非常不成功的。他的顾问中间没有一个出色的买办。也许这是无法避免的，因为他一向低估商人的能力。从这个意义上说，张之洞的搞工业发展的路子与李鸿章的路子截然不同。李鸿章从商人和官吏队伍中起用了许多优秀的经理和行政人员，而且知人善任。但张之洞作为一个近代工业的提倡者，因缺乏才干如盛宣怀或唐景星的助手，所以他对工业发展的贡献严重地受到了限制。
幻想逐渐消失
在十九世纪末，商人们越来越不情愿对官办近代企业进行投资，这不仅是由于给予他们的职责不够。当其中任何一个公司倒闭的时候，它们所在的省政府常常要求把公司剩余的资产优先偿还官债，给商人股东的就为数不多了。1893年，烟台缫丝局在经营十多年以后关门了。在它满足了政府的全部要求以后，官方经理们只给投资者每股十两，而他们原先每股付了二百两；如果第二次认股又每股付出二百两，则可得二十两。这种做法显然没有和投资商人充分商量过，根据徐润的记载，他们对这些不公平待遇非常不满。徐润不是盛宣怀的朋友，他指责盛说，盛宣怀后来接收缫丝局之后就把它变成了一个唯利是图的买卖。徐润于是评论道：“〔官方经理〕有强权而无公理，何以服人……余明知不合公理，但卵石之势，无可如何，只可随众而已。”①
我们还可以举出更多例子来证明官员们本身洞悉商人的不满。当刘坤一总督被询及关于采用官督方式建造铁路的意见时，他在1895年的奏疏中说：
若复狃于官督商办之说，无事不由官总其成，官有权，商无权，势不至本集自商、利散于官不止。招股之事叠出，从未取信于人。即招商、织布等局，成效可观，究之经理归官，利又无几，于商情终形隔膜。①刘坤一总督的分析也适用于官商合办企业，因为这两类形式实际上差不多。
盛宣怀完全知道商人们怨声载道。就在徐润指控他不公平地对待烟台缫丝局投资户那一年的晚些时候，盛宣怀试图对上海机器织布局的股东们订出一个比较公平的补偿办法（该局在1893年焚毁）。他得到李鸿章的同意，拒绝了政府关于收回官方贷款二十六万五千三百九十两的要求。然后他表示愿意从织布局剩余的资产中以现金付给商人，同时再用该局的后继企业华盛纺织总厂的股票偿付。结果是商人股东获得偿还的现款合他们最初投资的二成，其余则为华盛的股票。不过，如果盛宣怀以为对商人投资户这样明显的示惠就会吸引他们重新向华盛投资，那他就大失所望了。商人们仍然疑虑重重，而且由于他那个小圈子中的商业伙伴们都是铺面不少而资金有限，所以华盛的资本一直不敷。华盛纺织�