1905年夏季，商部又向清帝诉苦说，所属商务局都不执行它的命令。虽然商部已经主动解决了对江苏、江西、山东等省许多付不出存款的钱庄提出的破产索取权，但上海的一个案例把它基本上排除在外，使它不能插手解决，另的省份对商部的信“有阅六七月未复者，有阅四五月未复者，叠经臣等督饬，文电交催，仍复迟延。”①以后不久，有一个人向商部的《商务官报》投稿，表示了普遍存在的沮丧情绪：商部在设法保护商人的时候却无能为力，除非总督及其僚属执行它的政策。②
然而，中央和各省官僚之间的这些冲突，常常非各省督抚所能控制。但是北京毕竟对所有省级正规官员仍保留了有效的任命、免职和再委派的大权。特别在清末数年，大多数巡抚事实上是由那个腐败的庆亲王精心挑选的，他们都对庆亲王感恩戴德。各省许多不顺从的表现，是以巡抚、长期留任的胥吏和税吏为一方与控制经济企业乃至税收等公共职能的省的和地方的绅士为另一方这两者之间的复杂关系造成的。这些绅士和各级小官僚——不仅仅是巡抚或他们的属员——才是地方权力增长后的真正的受益者。③
1907年改组而成的农工商部又想控制它所属的局（它们已改组成为农工商务局），同时把局的下属对照部中的机构重新作了安排。1908年又采取了进一步的措施，使新设的农工商务局的等级同于盐政局和巡防局，并由正式的官员（劝业道）主持局务。根据谕旨，劝业道同时对农工商部和邮传部负责。作为省一级的高级官员，劝业道可能不再完全由省当局挑选。到1908年年底，已任命了九名劝业道。
虽然这件事实看来是农工商部的胜利，但没有证据表明在1908年以后它对各省产生了任何巨大的影响。这有几个原因。第一，农工商部严重地丧失了热情或使命感。1907年继载振之任的新农工商部尚书是另一个宗人溥颋，他为官直到清朝覆灭时为止，一直没有有力的政治后盾，也没有创造力。第二，在清朝最后几年，朝廷专心于它自己的派别斗争，这显然越来越导致各省高级官员把他们任职的省份视同他们利益之所在。例如，浙江人周善培从1908年10月至1911年夏季任四川省劝业道。当铁路国有化危机爆发时，他却反对中央政府的政策。①
最后，北京在工业上的失败只不过是中央对各省的权力进一步减弱的部分表现而已。朝廷允许通过各省谘议局表达民意，原希望使地方绅士和绅商更多地倒向它一边。但是结果使绅士名流和正式官僚之间已经脆弱的关系更加不正常。各省政府的权力被削弱到如此程度，以致在辛亥革命爆发时，多数巡抚只能唯绅士的马首是瞻，或者干脆逃命了事。
① 关于商部筹备成立的消息，在《华字日报》上经常刊登，例如见1903年3月23日、5月7日、7日18日、8月8日、9月26日、10月10日、31日、11月13日以及12月30日的报道。
② 钱实甫编：《清季新设职官年表》，第68、71页。
① 关于其中某些方案的报道，见《华字日报》1903年10月10日；1904年2月9日、7月6日、8月13日；1905年2月24日、5月31日；1909年10月16日、11月8日；另见《东方杂志？记载》，第6年第9期（1909年）第430页。
② 见沈云龙：《掌握晚清政柄之奕劻》，载于他著的《现代政治人物述评》，第2册第73—74页。
③ 《东方杂志？记载》，第5年第10期（1908年）第93页。
① 见李恩涵：《浙江绅商与北京朝廷官员关于1905—1911年收回英国苏杭甬路权的斗争》。
① 张謇：《张季子九录？政文录》卷1第19页。汪敬虞：《中国近代工业史资料》，第1册第596—597页。
② 《大清光绪新法令》，卷16第36—37页。
③ 《东方杂志？商务》，第1年第11期（1904年）第119—120页。
① 《东方杂志？商务》，第2年第9期（1905年）第88—90页。
② 王有龄：《商部之责任》，载《商务官报》，第7期（1906年）第1—4页。
③ 关于对政府胥吏和地方绅士的地区、地方权力增长的分析，见刘广京：《对清末地方权限的再估价》，载《清华学报》，卷10第2期（1974年）第207—223页。（中文和注解见第176—207页。）
① 周善培：《辛亥四川争路亲历记》。
办企业官员的出现
官督商办和官商合办的试验是想吸引商人投资于近代企业，但两者都告失败，这是由于官方提倡者如李鸿章和张之洞等人未能使投资户相信他们的利益不会被官方的经理所损害。大约在二十世纪头十年商人们的回答既响亮又清楚：除非我们是不折不扣的合伙者，否则干脆散伙。但另一方面，个人和集体在这时也无力建立大规模企业，这表明商人他们自己仍然过于软弱和不团结，不能领导中国走向工业化。由于官方提倡者不甘心或者不能够放弃控制，结果在新安排中又出了歪门邪道，或者完全避开官办，或者使它流于形式。
关键是出现了官僚企业家。晚清对工商业作用的重新评价已经使近代企业在思想上受到尊重。官员们最初无非是实行一般的监督，后来开始自己投资，承担起管理职能，到最后又给企业做决策。从官员变为官僚企业家的最明显的例子是盛宣怀。但是盛宣怀办他的工业企业是次要的，他的主要关心是要在官场飞黄腾达。他喜欢搞官场上的权术而不惜牺牲健全合理的商业经营方式。他在那些明显地享受着垄断或者大量官方津贴的企业中无往而不利；而在有竞争的企业中却常常败北。①
宁可要健全的商业经营方式的主要原因是，到二十世纪头十年，有些官僚企业家开始独立出资或者靠朋友筹集大多数甚至全部资本，他们以民间身分筹资，并无官方的正式照顾。由于自负盈亏，所以他们比较容易地把自己的官守与企业家使命分开。作为又能直接负责政府政策、或者能够影响政府政策的经理和企业主，他们不再需要正式的官方照顾来保护企业而使之不受官方的剥削了。约在1890年，有两名中级官员上海道台悄悄地伙同商人向上海华新纱厂投资，他们看来在这种事业的发展中起了先锋作用。李鸿章的上海机器织布局对上海整个地区拥有垄断权，照理他应给予抗议，但还是保持了缄默。他也许非正式地同意这样做，因为与此事有关连的龚照瑗和聂缉椝两道台，连同一个绅商银行家严信厚，都出自李鸿章的门下。②
华新纱厂在开办阶段有一些亏损以后，到了二十世纪头十年就变成了一个赢利的企业。聂缉椝道台已经提升为巡抚，于是买下华新厂其他股东的全部股票，让他的两个儿子来办厂。现在有可靠的证据证明，聂缉椝曾利用公款而不是自己出资购买他最初的股票。官员挪用公款做私人资本，这在当时是相当普遍的。华新厂从官督或官商合办的安排中彻底摆脱出来，这使“官”字有了新的意义：它现在指的是官员个人，不再有“政府”或者“官员集团”的意思了。因此，华新厂事实上是一个私营企业，官员股东和商人股东以个人身分在企业中合作共事。它不需要有正式的官方关系，因为官员是企业投资者的成员，他们能保证使企业得到官方的保护。
在以后十年期间，官僚企业家集投资者、经理和官方赞助人的作用于一身，他们能够给新企业提供国家的保护，而不再使它们受国家的那种荒谬的控制了。
作为官僚企业家的周学熙和张謇
周学熙的父亲周馥原为山东巡抚，在二十世纪头十年期间升任两江总督，以后又当两广总督。周学熙在1900年前后在袁世凯手下开始了他的官宦生涯。袁世凯对他的经济才能深为赏识，很快把他从候补道提升到实缺，然后任为盐法道，最后在1907年任他为直隶省按察使。1906年，作为督察直隶工业发展的总职责的一部分，他领导一个委员会以组织一个煤矿公司，然后自任公司的总办。①
滦州官矿有限公司是一个私营公司和官督企业的混合物。大概因为中国政府和附近英国控制的开平矿务局之间争讼不息，周学熙决定称该公司为官督商办企业，由国家提供一部分资本。然而矿内没有督办（这个头衔是自十九世纪八十年代以来用来称呼官督组织的主管的）。代替督办的是一个十五人的董事会，其中两人，一任总理，一任协理。为了保证有效的控制，总理或协理每个人至少必须持有两千股股票，而其他十三个董事和两名审计每人必须至少持有一千股股票。①每股股票合一百两，这就意味着十七名高级职员持有至少一万九千股股票，合银一百九十万两。由于公司的资本在1908年开办时是五百万两（其中五分之三已收到），所以这笔款约占全部股票的四成。当增加官股五十万两，即资本的百分之十的时候，高级职员和政府两者一起在股东会上在理论上就占多数了。
大投资户也有重复投票权，即每五十股一票，直到总数二十五票。同时，只有已经投资五股（合五百两）者可以提出建议，而持有五十股（合五千两）者可以投票表决。因此购买股票不到五股的投资户就没有发言权。周学熙的方案清楚地表明，大投资户只能限于少数人，只有他们才可以决策和管理公司。虽然我们只有十七名最初的董事和职员的部分名单，但是从我们所掌握的九个人中可以看出，他们都是袁世凯的部下，又是周学熙的朋友，有的是周学熙的安徽同乡，有的是袁世凯的河南同乡。
启新洋灰公司是周学熙的另一个主要工业，它的组织和管理在许多方面和滦州煤矿很相似。②但是，启新这个私营公司没有任何国家资本，只是向天津（直隶）官银号贷款四十万两（以后被公司所偿还）。公司不断赚取厚利，从不感到经济匮乏。头一年周学熙就筹集到批准的一百万两。他得到的支持大部分来自支持他煤矿的那一批僚属。在1912年，公司每股股票都一分为二，以设立分厂。公司于是要求增资一百五十万两，供发展和扩充之用。为了保证这一小批高级职员能继续占支配地位，半数新股票保留给原先的股东认购，他们根据所有股票的多寡有权在规定期间购进。另一半新股票不向普通公众出售，而是卖给直隶省政府和使用该公司产品的各省铁路公司。但是公司的档案表明，在以后的几年，这几方面没有向公司投资。很可能，这一百五十万两全被原来的股东和他们的朋友认购。同样，当公司在此后不久另外要求增资三十万两以建立一个北方分厂的时候，它特别限定老股东认购。老股东们显然设法满足了增加新资本的需求，因为他们把他们的大部分股息和红利进行了再投资。
周学熙继续兴办其他企业。1909年，他在北京组织了第一个自来水厂。在1911—1920年之间，他还贾其余勇经营银行业、玻璃厂和纺织业。滦州煤矿在与比它大的开平煤矿合并以后营业继续蒸蒸日上，而启新也发展不已，终于支配了全国的洋灰市场。
周学熙之所以取得成功是由于：管理有效率；大股东们所得的利润不断地进行再投资；以及他本人和其他主要股东们因为是袁世凯手下的官员，能够对公司提供政治保护。1916年袁世凯死后，北洋系分裂，周学熙参加安福系，以他的经济资源换取继续对他政治上的支持。
张謇则是另一种官僚企业家。在周学熙恋栈官位时，张謇已辞去了一切公职。这个决定不是轻易作出的。他的成年生活绝大部分花在伺机会试上面，终于经过仅仅几次落第之后在1894年中了令人艳羡的状元。周学熙和张謇在他们寻求财政后盾和管理支援的方式上也大相径庭。周学熙面向的是他的官场同寅，张謇则求助于商界。
1895年，张謇因丁忧从北京离职奔丧，被张之洞召见，要他办一个现代纱厂。他的家乡南通是一个重要的产棉区，有着从事手工纺织业的长期传统。以前盛宣怀曾企图在南通建立一个现代纱厂而遭到当地人们的反对。张之洞挑选张謇，不仅因为他是当地名流，比别人更能应付任何重新引起的反对，还因为张之洞正指望地方商人为新建工厂提供资金。①
张謇接受他的任务时，大概对如何组织和经营一个近代企业毫无成竹在胸。他获准建立一个私营公司，两名与他有交情的当地棉织品商人帮助他组织了一个有六名商人董事的委员会来筹集资本。他最初计划开办的纱厂完全用私人资金，这并不意味着他在思想上反对国家提供资金。张謇曾在几位官员手下当过私人幕宾，有多年公共财政工作的经验；他也持有一般人的见解，即经营近代工业必须有官方的支持和指导。张謇本人律身谨严，这确实使他产生了传统的认识，即只要负责的官员能干廉明，官方的监督就会带来好处。当他的商人董事们发现他们无法筹足资金时，张謇乘机以官方提供的机器来弥补这个差额。当有些商人抗议这会为官僚的干预开方便之门时，张謇自恃清白地回答说，他作为一个廉正的高级职员，“官有干涉，謇独当之。”②
幸亏这种对官商合办的过分简单化的态度在他身上没有坚持太久。在以后的几年，当他不顾一切地要为大生纱厂筹集足够的资本时，他认识到他清白的名声和善良的愿望都不足以保证取得商人们的信任。他还认识到，他的官场朋友们所作的给予支持的许诺附有种种条件，或者常常不能兑现。张謇的儿子在为他写的传记中说：“上面的总督虽然赞助，而底下的官员没有一个不拆台。”③张謇遇到的困难，使他对商人和官员在设法兴办近代工业时所面临的问题有了认识。他们告诉他，他在惨淡经营时会遇到社会和经济方面的限制。同时，他们还帮助他下决心完全同官场一刀两断。官僚的僵化和奴性使他作呕；他开始认识到，从某种程度说，企业活动如果进行得好，就更忠于儒家的号召，因为近代企业提供了就业机会，从而增进了人民的福利。这说明了他在转变成一个卓有成就的企业家时从纱厂迈步而出，再去办垦荒、水利、新式教育和渔业等事业的原因所在。
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