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常规控制的制度障碍
弘历对常规控制的失望
弘历对这样一个常规考评制度本身并无不满。相反，他认识到这个制度关系到的是国之“大典”。在他看来，问题在于这一制度的滥用和误用。登基七年后，他抱怨各省的大计只是“一纸空文”、虚应故事——或贤员不行举荐，或劣员不受纠察。人事考评只注重眼前的具体事件，而很少提及一贯的操守。对一个现任官员的评价取决于总督或巡抚是否喜欢他，而不必与他的官声相符。举荐官员悉出个人喜好，对丑闻秽行也一味迁就，“只将教职及佐杂微员草草填注以充其数”。这样的欺瞒行为使君主遭到架空：“督抚受朕脓肱股心膂之寄，于此等切要政务等诸泛常，朕将何所倚赖？”①弘历认为，京察也只是在敷衍塞责。
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①《大清十朝圣训》，第91卷第4页（1742年）。年轻的皇帝形式上仍在其父亲临死时任命的四个顾命大臣的指导之下。这个谕旨和这一时期的其他许多谕旨一样，可能是由顾命大臣起草的。但是它的口气和弘历以后关于同一问题的谕旨的口气相当一致，因此，没有理由怀疑它不代表弘历本人的看法。对于弘历祖父的同样抱怨，参见《大清会典事例》，第80卷第10页（1697）。
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在考绩官员的手中，三年一次的大计同样是虚应故事。弘历抱怨说，那些不合格候选人的升迁和留任考评也未被别出，竟能一路上报到御前：月官人材之优劣，年力之衰健，可一望而得。而拱默观望，诿之吏部，吏部又诿之九卿。九卿吏部交相诿，实诿之于朕耳。
弘历知道，官员们与其做出个人判断而招致可能的怨恨，当然不如将这件事踢给他，让他一个人去受过。
对弘历来说，当一个候选人从两个考绩官员那里得到大相径庭的评价，或当一个以庸碌出名的角色得到出色的评语时，考语的普遍贬值便是再清楚不过了。云南巡抚推荐他手下的一个道台时，所用的考语是“老成持重”。但是弘历复查道台的记录时发现，前任巡抚对他的评语是“年老体衰”，这是一个很难被时间治愈的缺点。他抱怨说：（该新任巡抚摺内对）其衰老之处并未奏及。其他所注属员考语，赤俱有优无劣。夫人才原属不一，或朴实有余而才情不能肆应，或于事干练而居心未能意诚。
……今伊所奏属员一摺，笼统开载，漫无区别，竟似通省官员并无一人可訾议者！
某个台湾道台的考语说他“年力强壮，居心诚朴，才具明白，办事切实”。弘历批评道：朕深知其人，系小有聪明，居心并非诚实，办事亦不过循分塞责，初无干练之才，且年力亦不甚强壮矣。
……可见外任大员不留心人才之明验。
虽然弘历知道，这种情况的产生与懒惰和懈怠有关；但他也知道，可靠的日常人事管理是受到制度上某些问题的制约的。
庇护对抗纪律
各省巡抚既是现任行政首长又是考评官。因此，他们在行动上会因其职务而有身不由己之处。其中之一，便是树立某种个人形象的强烈欲望，用官场的话来说就是“宽大”。这是一个好长官所应有的基本品质，它软化了督抚与属下之间原本是冷冰冰、公事公办的官僚关系。对一个长官来说，宽大意味着对部属个人需要的关切。虽然长官会因此而得到部属效忠的实际回报，但他的象征性收获却是由此而能建立起某种个人形象。
每当长官对属下严加斥责、把属下当作官僚机器中一颗错置的齿轮而非血肉之躯时，他的形象就会受到损害。在这种情况下，上司的尊严和属下的前程都会受到损害。
在何种情况下，我们才可以把地方官看作是巡抚的属下和扈从呢？一般来说，答案当然要到体现了整个中国官僚制特征的家长制中去寻找。但具体地来说，答案又在于督抚在部属任职、转任和升迁问题上提出举荐的权力。除了少数地方职务由于特别繁剧而由军机处推荐任命，以及一部分职位由吏部直接任命以外，巡抚拥有推荐官员出任本省具体职位的特权。如果一位巡抚觉得属下中没有特别合适的人选时，他还可以推荐本省以外的人选。甚至对于按行政法规定在他们举荐范围以外的领域，巡抚们也会为扩张自己的任命而不遗余力，因为这种权力对他们建立个人的权力庇护网络是至关重要的。考虑到各省人事调动的频率，这种关系网络可以迅速地成为全国性的网络。
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为节省引文起见，我将用巡抚来包括总督和巡抚；我们所关心的问题对他们来说是相同的。
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《大清会典事例》所提供的证据表明，从道台到知县的所有职位中，至少有百分之三十是可以经由巡抚的推荐而得到任命的。 ①除了形成派系和朋党的危险外，弘历还必须不断地同督抚们沽名钓誉的倾向做斗争，因为这使得他们难以公正地从事人事考评。当高晋在安徽巡抚任内为一个被撤职后正面临重新任命的属下作出难以置信的评价时，弘所斥责道：“……而已离☆★☆★☆★☆★①乾隆期的《大清会典》没有按照任命的方式来对职位分类，但是接下来的嘉庆朝版本是这样做的。《大清会典》中有一类将某些督抚职权范围内的职位和范围外的职位混在一起，我没有将这一类计入这百分之三十内。
在乾隆早年，弘历不得不发布特别禁令来反对基于同乡和同年关系的各省人事关系网，这是一个传统的问题，但显然发自内心：“朝廷官职岂能专为自己保留？”王先谦《东华续景》。
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任之人，不妨周旋以邀属员称誉，此向来督抚中沽名习气，殊属不合。”当然，在弘历看来，当这样的宽大来自于制度的顶端、即出自于他本人时，那就是完全恰当的了。确实，在官僚的实践中这或许可视为一条规律，即每一个官员都试图给自己（或其上司）保留宽厚品格的名声，而要求他的属下严格遵守制度。
一个巡抚一旦为某官员举荐了一个职位，要他承认这是一个错误就会很尴尬。因此，举荐就倾向于一以贯之：没有一个巡抚愿意轻易改变对所举荐的属下的意见，除非该属下的表现好得或坏得出格以致使他别无选择。弘历抱怨说，如果一个庸碌之才获荐得到一个轻松的职位，他的上司很少会说他曾有超群的成就；而如果一个前程看好的官员被推荐到一个繁剧的职位，那么他的上司也很少会报告他的缺点。
揣摩上司的意田
另一个窒息人事考评的制度性问题是所谓的“迎合”，即通过修饰自己的评语来迎合揣摩到的上司意图并讨好上司。结果，这使得官员们根据皇帝的喜好对自己的考评标准加以修饰，从而对日常的考评制度造成了可笑的扭曲。这个问题在京城和各省的最高官僚群中都普遍存在。弘历因而指出：“朕于事之应宽者，宽一二事，而诸臣遂相率而争趋于宽。朕于事之应严者，严一二事，而诸臣遂相率而争趋于严。”表面上看来，这好像是“风过草偃”，即对君主权威的一种必需的敬畏。但事实上，弘历警告说：“诸臣之趋承惟谨者，多出于自私自利之念。”他们不识大体，妄为揣度，不顾是非对错，这难道是升官进爵的正当途径吗？京城部院衙门若有过错，自当“面加指示，令其更改”。但各省督抚系“专任封疆”之人，“若务为迎合，毫无定见，为属吏者又群然迎合，以取悦上官，则公事之颠倒舛错，非浅鲜矣”。
弹劾的障碍
与任何责任制度一样，人事考评过程中有一个自我否定机制，却没有人懂得如何运用它。对考评官来说，报告属下的错误是一种危险，不报告同样也是一种危险。行政法规包括一系列对“失察”的处罚——对属下失职的失察会使自己受到行政处分。但是如果上司官员真的举报了失职的属下，则可能会引出一系列丑闻（包括牵扯到他对同僚的不实之词，即他也对他们负有“失察”的责任），从而导致更为不利的后果。弘历知道，对失察的处罚使他无法得到地方上的信息。例如，奏报邪教可能会祸及一个官员的仕途。因为事件在该官员的辖区内发生，因而会对他是否称职发生影响，他就可能会隐匿不报。
下面是《吏部则例》行政法规中对官员“失察”的处罚条例：其因事受财劣迹未著，同城之知府失于查察，降一级留任，司道罚俸一年。 ①其不同城在百里以内之知府罚俸一年，司道罚俸九个月。遇有失差题参，该督抚即于疏内将里数声明，以凭察核，倘有里数声明失实：将转详各官各降二级调用。
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①一个官员的名义俸禄只占其全部收入的一小部分，其收入的主要来源是养廉。养廉与名义俸禄的比例在道台一级根据其辖区的大小可以高于四十比一。参见《中国绅士的收入》张仲礼。
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在敏感的案子中，故意包庇属下会带来严重的灾难而非象征性的处分。1766年，当弘历发现他所信任的一个行省长官庄友恭在一个弹劾案中隐瞒信息时，便抱怨说自己被出卖了：“庄友恭受朕深恩，特加擢用。乃敢为此，巧于市恩之术。是有心欺朕矣！”这个忘恩负义的家伙不仅被撤职，而且对他的惩罚从行政处分变成了刑事起诉。庄被正式逮捕，押送北京交军机处审查，其家产被查抄，本人系狱候斩。当然这种处罚的目的不在于杀人，而在于惩戒。几个月以后弘历特赦了庄，并命他代理福建巡抚。
弘历清楚地知道，官场文化使得他的各省督抚们不愿弹劾属下，他因此对各省奏章阅读得十分仔细，不令自己轻易受骗。
他发现了一个官官相护的体系，其中巡抚们为了保护直接下属布政使和按察使的名声免受失察的指控，会在弹劾奏章中写道：“（臣）正在缮疏间，据两司道府揭报前来，与臣访闻无异云云。”
弘历嘲讽道：“若谓一面缮疏，一面揭报适相符合，或千百中偶有一二，安得事事如此？”
自此，每当一个巡抚弹劾其属下，他就必须说明信息是出于自己的调查还是来自下级的报告，并具体说明信息是如何报告上来的。既然对弹劾中的违规行为所进行的弹劾可能会产生新的违规，难道弘历还会对通过常规程序达到健全的人事考评抱有信心吗？他发现，自己所面对着的是这样一个制度，省级官僚间垂直网络在其中的形成使得他们不可能自我约束。高层官僚和他们的下属“上下通同，逢迎挟制诸弊，皆所不免”。弘历指出：“此等恶风断不可不严加做治。”然而，他也知道，通过常规的官僚控制程序是不大可能扫除这些弊端的。 ①特殊的考评制度来自现场的机要报告目睹常规考评制度的失败，弘历自然要抓住一切机会以专制权力直接介入这一制度。要做到到一点，他就必须全面而可靠地掌握信息。从一即位开始，弘历就力图从各省获得秘密的人事评定。如果督抚们因害怕引起不满而不愿在公开的渠道对自己的属下做实事求是的评价，或许通过宫廷奏折提出秘密报告会使他们感到更安全。即位初年，弘历就曾这样指示过他们。“朕即位之初，各省道府诸员，皆不深知其人。汝等可将属员贤否事迹，各摺奏前来，务须秉公甄别，以各朕录用。”但即使是机密渠道，督抚们仍然感到不可靠。三年以后，弘历抱怨说他最初的谕旨已被忘诸脑后。所有的督抚们只“陈奏一次”，从此就没有了下文。他指出，由于督抚们在任的时间通常长于他们的属下，人员进出他们辖区的调动也就为他们对属下作出新的评价提供了很好的机会。所有督抚们都应时时通过“密奏”向上提出报告。可是，要实现这一要求，弘历就必须不停地与督抚们作斗争。1759年，弘历十分震惊但却并不意外地发现，两江总督通过机密渠道送来了敷衍了事的公文：昨偶检阅尹继善所奏属员贤否。摺内卫哲治尚为淮安知府，定长尚为徐州知府。计其时距今已十数年！自后何以竞无续奏？此系密陈之事，并无损宽大之名。尹继善复何所顾忌，而疏略若此？
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①在弘历看来，清代政治的特点是清政府大大优越于明代被宗教分裂的政府。1769年，当一个巡抚建议建造一个特别的安全监狱来关押犯罪官员时（以便为那些在职任上犯罪的人提供更多的舒适），弘历十分愤怒。这些犯罪官员不仅不应该得到优待，他们比平民犯罪更为可恶。他斥责这一官员竟毫无顾忌地追随前明官官相护的可恨恶习。《宫中上谕》，乾隆三十一年一月十三日。
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现场的勾结共谋也同样败坏了机要报告制度。弘历沮丧地发现，他的行省官僚们在考评属下时会碰头会商以弥合异见，这样就剥夺了他本人获知不同意见的机会。这样的做法，是弘所在比较两份分别来自总督和巡抚有关人事的密奏时发现的：“伊等所注属员考语，大略相同。因复将伊等上次所奏两相比较，亦毫无参差之处，殊属可异。”弘历指出，遮些密奏是人事任命的关键依据。“是以一此等清折朕皆留中，时时披览。亦不令在廷诸臣与知。”相应地，督抚们“自当个就所见，据实人告。初不会彼此会同，以示意见画一。且正惟不必画一，而朕于其间，参互审量。”若督抚们协调会商，统一口径，“奚事密摺具奏乎？”
弘历本来指望通过另一条渠道来获得秘密情报，以打破人事考评中的常规，但结果显然叫他失望。同题在于，机要渠道和常规渠道一样，是由同一批官�