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新的领导班子在主席阿尔伯特·卢图利首长的领导下，肩负着组织机构改革的重任。卢图利出身于黑人基督教家庭，从小就在教会学校就读。他的家族从其祖父起即开始皈依基督教并任酋长。他毕业于纳塔尔的亚当学院。随后从事教育工作达17年之久。1936年他被选为格鲁特维尔酋长。就职期间，他更深刻地了解了黑人的艰难生活。他亲眼看到，在他管辖的地区，白人政府制定的不合理的土地制度以及经济上的剥削，造成了一系列悲惨情景。这促使他更坚定地走上政治斗争的道路。1946年，他当选为“土著代表议事会”的成员，从1951年开始，任非洲人国民大会的纳塔尔分会主席。
在蔑视运动中，他与曼德拉、西苏鲁等人一起，始终站在队伍的最前列。政府为了加强控制，对他发出最后通牒：要么退出非洲人国民大会，要么放弃祖鲁的格鲁特维尔地区酋长职位。他毅然选择了后者，并坚信非暴力“是唯一可以使用的非革命的、合法的、人道的方法”。他宣布决不放弃斗争的演说大大鼓舞了当时正在逐渐降温的蔑视运动，人们对他的声明报之以热烈的欢呼。正是由于他的非凡勇气和卓越贡献，在1952年底的非洲人国民大会上他才被选为非国大主席。但随后的多次禁令和由于高血压导致的中风使他难以担任实际领导工作。这样，副主席曼德拉责无旁贷地挑起了这副重担。
1953年，在纽约联盟神学院作为访问学者待了3年的马修斯教授回国了。他在开普省的非洲人国民大会年会上提出组建一个国民议会的建议。他解释说：“‘国民议会’即‘人民代表大会’，要代表本国的全体人民，不分种族和肤色，为将来的民主南非草拟出一部自由宪章来。”这应是一个关于未来南非的蓝图。正如卢图利评论的那样，“总而言之，我们主要不是献身于反对某种东西，尽管这是目前形势强加于我们的。我们是被为了某种东西而工作的理想所激励。”这明确指出：非洲人国民大会的主要任务并不是在于破坏，而是在于建设。
非洲人国民大会的倡议得到了南非印度人大会、有色人组织和民主人士大会的响应。后者是由崇尚民主平等的白人组成的。这些组织接受了关于共同筹备人民大会的建议，并在1953年采取了许多具体的措施。为此专门成立了一个全国行动委员会。这个委员会一成立，即致函国内各政党、工会、社会团体和宗教团体，建议支持召开人民大会和派代表参加全国行动委员会。南非总理马兰先生竟然也有幸收到了一封署名为“全国行动委员会”的来信。
全国行动委员会还用英语、祖鲁语、科萨语、索托语和阿非里卡语发表了《告南非联邦全体公民书》。在城镇、乡村和保留地，“告公民书”和各种传单到处散发。人们饶有兴趣地谈着传单上的种种问题：“如果你能制定法律的话，你会怎么办？你怎样着手把南非建成各族人民的乐园？”同时，各种各样的回答纷纷送到了全国行动委员会。更有趣的是，为了对4个提出倡议的组织和4个主要种族表示尊敬，人民大会采用4幅轮子作为标志。很快，在全国各地的围墙上就出现了用白粉或彩色绘制的这一图案。
同时，非洲人国民大会和南非印度人大会联名向联合国南非联邦种族关系调查委员会递交了一份备忘录。备忘录指出：“鉴于政府的立场，不可能指望它会怀有诚意地对待关于改善南非现状的一系列建设性意见，因此非洲人国民大会和南非印度人大会宣布：它们准备在1955年以前发起和召开南非人民代表大会。备忘录指出：“各个种族共同努力召集代表大会，而出席大会的代表将由全国各地区的人民直接选出，这在整个南非历史上还是第一次。代表大会的目的是制定‘自由宪章’，宪章将提出南非各居民集团的要求和愿望。”
曼德拉和西苏鲁均参与并领导了南非人民代表大会的筹备工作，着重在于训练干部。为了保守秘密，这些活动多是在商店或服务中心进行的。如西苏鲁的训练工作就是在一家印度人开的服装店进行的。来的人总是装着心不在焉地逛商店的样子，看看布料，试试衣服，直到确信没有人跟踪才偷偷溜进后面的房屋。有一次，西苏鲁有一批重要的传单需要散发，他只好带着小女儿一块来。“你从执委会带来的文件放在哪儿啦？”“在这儿呢！”他女儿撩起自己的裙子，从灯笼裤里拿出一叠还飘着油墨香的传单。结果，引起了一阵哄堂大笑。
在准备过程中，全国行动委员会派出一批批称为“突击旅”的志愿者。这是一些有信念、能力强又能独立工作的人。这些志愿者穿着统一的卡叽队服来到群众中间，主要是为南非人民代表大会寻求支持者。他们的具体任务有3项：卖《新时代》报纸以筹集资金；分发各种传单和非洲人国民大会的通讯《号召》；为“自由宪章”收集各种想法、看法和有价值的意见。当这些意见和要求被收集上来以后，一个专门委员会负责起草《自由宪章》。有的回答反映了真诚的愿望。如“地区长官对我们不公平，我们希望把他撤职”。也有的则是纯朴的个人愿望。如在“你对自由的看法是什么？”这一问卷中，某人的回答使全国行动委员会的委员们忍俊不禁：“有10个妻子！”《自由宪章》起草后，再由曼德拉、西苏鲁等领导人进行了严格的审查，他们不愿意为南非当局留下任何镇压的口实。
准备工作十分充分。全国行动委员会发出了一批邀请信，一些白人组织和政党也收到了邀请信。传单用简单明了的语言向工农群众发出了亲切的邀请：
我们号召保留地和托管地的农民们！
我们来谈谈这宽广的土地
和我们耕耘的那一小块田。
我们谈谈没有土地的兄弟们
和不能上学的孩子们。
我们谈谈赋税
谈谈牲畜，谈谈饥荒。
我们谈谈自由！
我们号召矿工们，
煤矿上、金矿上和钻石矿上的矿工们。
我们来谈谈黑暗的矿井
和远离家人的冷冰冰的宿舍。
人民代表大会的会址选在克里普敦镇上一个私人的足球场。克里普敦位于约翰内斯堡西南10英里的地方，是一个非洲人、有色人种和印度人居住的地方。随着会期的临近，这个绿草成茵的足球场被红旗和彩旗装饰得焕然一新。成堆的食品运来了，堆在一个角落，旁边放着一大堆柴火，这些都是为会议期间准备的。大会伙食是由凯西领导的委员会负责。
几个月来，凯西为大会的饮食费尽了心机，他从各处收集了各种炊具：锅、碗、瓢、盘。从经济的角度考虑，他还专门准备了一种锡皮碗。这样，代表们可重复使用，而且散会后还可以洗涮干净留着以后用。为了买上便宜的东西，他有时得跑很远。还有一次，他从一位制碗商那里买碗，这位商人极会算计，死活不肯降价。凯西磨破了嘴角，并表示可多买一些，但这位精明的商人仍分毫不让。最后，凯西很大度地作了许诺：“把这些碗一先令一个卖给我。以后当我们在南非掌握政权后我将保证不碰你们公司一根毫毛。”这位白人老板听后很尴尬地笑了笑，最后同意了。
1955年6月21日，2884名代表和约700名观察家聚集在会场上。由于管制禁令，许多人不能到会，其中包括非洲人国民大会主席阿尔伯特·卢图利酋长、担任过总书记的沃尔特·西苏鲁、副主席纳尔逊·曼德拉和达杜博士等领导人。会场上红旗飞扬，横幅和标语牌到处可见，象征非洲人国民大会的黑、绿、金黄色构成了会场的主色调。在歌声、口号声、喧哗、畅谈之中，这里成了未来民主南非的理想蓝图：黑人与印度人身着民族服装，白人和黑人在兴奋地交谈，有色人与印度人一起喝着饮料……据统计，与会者绝大部分是黑人，但其中仍包括320名印度人、230名有色人和112名白人。
在离会场不远的一间房子里，聚集着被管制法令限制的一些领袖人物，西苏鲁、达杜博士、马克斯、卡恰利亚都在场。他们不愿意失去参加会议的机会，尽管不能亲临现场。虽然他们看不到会议进行的具体情况，但能听到远处传来的口号声。同时，他们专门安排了几名志愿者，跑步来往于他们的所在地和会场之间，及时报告会议的进程情况。卢图利酋长曾给马兰总理发了一封措辞谨慎的邀请信，但收到的回答则是一批全副武装的警察特别支队成员。
下午三时，会议开始。《自由宪章》用英语、科萨语和索托语向代表们宣读：
“我们，南非人民，向全国和全世界宣告：
“南非属于在南非居住的全体人民，无论是黑人还是白人。凡不是依据全体人民意志建立的政府，就不能宣称享有正当的权力；
“我们的人民对土地、自由和和平的天赋权利，已被一个建立在不公正和不平等基础上的政府所剥夺；
“我们的国家决不能繁荣或自由，除非我们全体人民能兄弟般共同生活，享有平等权利和机会；
“只有一个基于全体人民意志的民主国家，才能不分肤色、种族、性别和信仰，保证所有人民的天赋权利。
“因此，我们全体南非人民，包括白人和黑人——平等地位的人、同胞与兄弟，通过这个自由宪章。我们发誓将不惜力量和勇气，共同奋斗，直到获致本宪章所提出的民主变革。”
这个宪章可以说是一个在国内各个方面进行改革的纲领性文件。它提出了“应由人民管理国家”的口号，强调要解决民族问题。它既提出了一般的民主任务，反映了劳动人民的要求，同时还制定了国家对外政策的设想。宪章庄严地宣布：“人民是国家的主人，各民族集团享有同等权利，人民共同享有国家的财富。精心耕耘的人共同分享土地，法律面前人人平等，人人享有平等的人权。人们将有工作和安全保障。求知和文化的大门将被打开，人们将有房住。有安全保障、过舒适的生活。人们将有和平和友谊。”宪章以大无畏的誓言结束：“我们将毕生为争取这些自由而并肩奋斗，直至我们赢得我们的自由。”
《自由宪章》赢得了与会者的热烈赞同。尽管有些人对它的某些用词持不同意见，但对其基本精神没有异议。每当一个章节念完，人们都要报之掌声和欢呼声。曼德拉对《自由宪章》的精神给予了中肯的评价：“宪章中所列举的原则并不仅仅属于非洲人民。那些原则同样也被印度人和南非印度人大会所采纳。此外，南非有色人大会和一部分远见卓识的欧洲人也采纳了这些原则……所有这些组织，像非洲人国民大会一样，完全支持一人一票的要求。”
会议共开了两天，人们的政治热情高昂。休会时，与会代表在非洲人国民大会德兰士瓦分部的妇女领袖伊达·姆恩特娃纳的带领下唱起了一些新谱的歌。这些歌都带有强烈的政治性，有的是关于班图教育法的，有的是关于西苏鲁的国外旅行的，还有的是谴责对非洲人国民大会领导人的禁令的。
6月26日下午，会议已近尾声。这时突然传来了军警跑步的咋咋皮靴声。面对着全副武装的军警，与会代表沉着而平静地唱起了自己的战歌。警察以清查“叛国嫌疑”为由，一方面由马队封锁了进出口，一方面开始大搜查，包括搜身。警察们的工作极其细致，他们连标语口号甚至广告亦没放过。两张食品摊上的招贴画成了战利品，上面写着“荤汤”和“素汤”。还有一块招牌也没逃过警察的眼睛，上面写着：“同志们。茶：3便士；茶和三明治：6便士。”所有这些后来居然成了法庭上的证据。
当夜幕徐徐降下时，代表们在“自由之歌”的伴奏下缓缓地退场。整个大会圆满地结束了。它是一场“壮丽辉煌而又动人心弦的表演”。曼德拉评价，人民显示出他们“有能力、有力量克服一切障碍，实现他们对未来的梦想”。这一在南非历史上最有代表性的会议所通过的宪章，从此成为南非一切进步力量的行动纲领。
政府又一次用最卑鄙的方法对付民主力量。1955年9月27日凌晨，南非历史上最大的一次警察搜捕行动开始了。几百份搜查证发下去了，书籍、信件、记录和日记，所有可能在审讯中成为证据的东西都被搜集并加以整理。至少有500人在办公室或家里遭到搜身。马修斯教授积累了几年的关于非洲人国民大会的资料，连同他的打字机，一并被装箱运走了。警察们当然不会考虑他的这些资料是为了撰写非洲人国民大会的历史而收集的。警察还同时加强了对南非黑人行动的各类限制。南非诗人基玛拉纳·肯都申请参加在华沙举行的第五届世界青年联欢节，南非联邦政府拒发出国护照，他用笔写下了这首《我们一定会相逢的，朋友们！》的诗歌：
朋友们，
你们知不知道，
腊冬之夜有多么黑？
它就和我的肤色
一样……
朋友们，
你们知不知道，
你们在寒夜时，
火炉燃得有多么热？
它就和我国的空气
一样
朋友们，
你们不知道，不！
我们和你们的敌人就巴望这样——，
不愿你们知道你们的近友，
那辽远的黑非洲的朋友！
我的敌人和你们的敌人，
不愿我们黑