三 以臣制臣之术秦始皇消灭六国，统一天下以后，建立了专制主义中央集权的政治制度。在此后两千多年中，它一直是中国封建社会的基本制度。这一制度的具体内容就是皇帝制、三公九卿制和郡县制。它最基本的特点，一是皇帝独裁，二是以皇权为中心的封建官僚制度，百官的任免予夺大权完全操于皇帝手中。皇帝处在国家权力金字塔的顶端，拥有不可侵占、不可分割的最高权力。皇帝之下，则由中央和地方两级官吏组成，中央实行三公九卿制，地方实行郡县制。在百官大臣中，丞相掌承天子，总领百官，处理国家政务，地位最高，所谓居一人之下，处万人之上，为百官之首。在汉武帝以前，丞相一般由功臣、列侯担任，权任重，礼遇隆，极受尊重。丞相晋见，皇帝要起身相迎；丞相有病，皇帝须亲至问候；丞相去世，皇帝要亲至丞相府吊唁，并赐予优厚的葬具，率百官会葬。由于丞相地位尊贵，所以在汉代曾有“将相不辱”、“将相不对理陈冤”的传统。凡是皇帝下诏召丞相赴廷尉狱，丞相无论有罪无罪，都不出庭接受审讯，受诏后即须自裁。丞相地位既尊，权力又大，必然同皇权产生矛盾，发生冲突。两千多年来中国封建制度的演变，最大的就是宰相制度的变化。而导致这一变化的原因，就在于皇权和相权之间内在的深刻的矛盾。皇帝为了削夺相权，可以说是绞尽了脑汁，费尽了心思，使尽了各种权术。他们或是用亲臣制疏臣，或是用内臣制外臣，或是用微臣制贵臣，这就导致了外戚政治、宦官专权、内臣政治的产生。这一过程不仅使宫廷斗争呈现出波谲云诡的复杂局面，而且对政治制度的变化也产生了深刻的影响。从秦汉到明清，其中最突出的就是宰相制度的变化。
外戚政治是集权专制的产物，是中国封建社会中结出的一个怪胎。特别是在唐朝以前，外戚在宫廷斗争中扮演了十分重要的角色。所谓外戚政治，就是皇帝的母族或妻族利用掖廷之亲，以皇后父亲或舅父的名义，在朝廷总揽枢机之政，居兵戎之重，父兄亲族并居显要。其极端的形式便是所谓“外戚专权”。汉代是外戚政治极其突出的时期。早在西汉初年，就发生过吕氏外戚之乱。但真正从权术的角度，有意识地利用外戚作为维护皇权的工具，则是从汉武帝开始的。一方面，他培植外戚势力以削夺、分割列侯和守旧大臣的军政大权；窦太后像另一方面，当外戚势力发展起来以后，他又施展阴谋，用亲近外戚打击疏远外戚，用新外戚打击旧外戚，在汉宫中制造了一幕幕骇人听闻的阴谋与屠杀悲剧。而外戚势力就在这一连串的阴谋与屠杀中急剧发展起来，成为统治阶级中一个位尊权重的集团，在汉代的政治舞台上扮演着重要角色，发挥着重要作用。
外戚政治始于战国后期，不过当时还是个别的、偶然的现象，直到西汉时期，最高统治者才有意识地利用外戚来加强皇权，控制百官。汉武帝即位后，改变西汉前期实行的“无为而治”的统治方针，加强中央集权，采取了一系列措施，打击和限制诸侯王、强宗豪右功臣集团，尊崇主张大一统皇权政治的儒家思想，大力提拔儒家学者，实行“有为”政治。但在当时，朝政大权掌握在汉武帝祖母窦太后手中。窦太后尊崇黄老之学，成为朝中保守势力的总头目和总靠山。汉武帝为了把大权从窦太后手中夺过来，任用外戚窦婴为丞相，田为太尉，掌握了朝中的军政大权。
窦婴、田刚一执政，就在汉武帝的领导之下，采取一系列措施，加强中央集权。第一，他们推荐儒家学者赵绾为御史大夫、王臧为郎中令。这样，朝廷的军政重要职务都由外戚和儒家学者控制，这就为汉武帝加强中央集权提供了组织和人事的保证。第二，大力提倡儒家思想，贬抑道家思想，并派使者把当时著名的经学大师申培公迎接到京师，商议改革大计。第三，命令列侯一律回到各自的封国，不得留居京师，干预朝政。第四，取消窦氏和宗室中品性汉武帝刘彻像恶劣的人进入宫廷的凭证。后来他们又建议汉武帝亲政，取消窦太后临朝称制。窦太后得知消息，勃然大怒，突然发动宫廷政变，罢免了窦婴和田，逮捕了赵绾和王臧。窦太后这一次政变之所以得逞，主要是因汉武帝还年轻以及改革派的急躁和粗心大意。建元六年（公元前135年）五月，窦太后死后，汉武帝又任命舅父田为丞相，开始进行全面的改革。其间外戚所起的作用是显然的。
汉武帝依靠外戚来加强中央集权，与他平生经历有关。汉武帝名彻，是汉景帝的庶子，在汉宫中的地位较低。但他的母亲王夫人正受宠于景帝，又工于心计。她为了立自己的儿子为太子，巴结景帝姐窦长公主，答应娶窦长公主的女儿陈阿娇为媳，以此联结王、窦两家的关系。在王夫人和窦长公主的努力下，最后景帝废除了原来立的太子刘荣，改立刘彻为太子。刘彻于是娶陈阿娇为妃。刘彻即位后，陈阿娇即立为皇后。因此汉武帝深知外戚、后妃在宫廷政治中的重要性，并有意识地利用外戚势力来巩固权位，集军政大权于一身。但是汉武帝也深知外戚在宫廷政治中的危险性。吕氏专权、王夫人改立太子的事实，都给汉武帝留下了极为深刻的印象。所以，汉武帝在培植外戚势力来打击朝中军功大臣、牵制朝中官僚集团、加强皇权的同时，又注意防止因外戚势力过大而形成尾大不掉的局面，避免危及皇权。他甚至不惜采用极为残忍的镇压与屠杀来达到这一目的。当时，窦氏外戚经过四十余年的发展，已经成为一个盘根错节的政治集团。陈皇后也仗恃着窦氏的势力骄横无比。窦太后去世后，汉武帝决定除去窦氏外戚的势力。他利用舅父田折辱窦婴，同时也逐渐削弱对陈皇后的恩宠。窦氏失势，心中非常不满，常常诽谤朝廷。汉武帝知道后，竟将窦婴处死了。
汉武帝虽然利用母族田氏来打击关系疏远的窦氏，但不久他对田也不满意了。田任丞相后，越来越骄横专权，在生活上更是极度奢淫。汉武帝对他当然是不能容忍的。由于田甚得王夫人的喜爱，汉武帝碍于母亲的情面，虽不敢治其罪，但他已决定削夺田氏外戚的权力。不久田病死，其子田恬继承侯爵，很快即因罪罢免。
汉武帝在削夺窦氏权力时，不仅利用关系亲密的田氏外戚，而且还从民间提拔出身寒微的新外戚，以加强皇权。他从姐姐那里要得歌舞伎卫子夫，召入宫后封为夫人。很快，卫夫人就为他生了一个儿子。不久，汉武帝就废黜了陈皇后，立卫子夫为皇后，立其子刘據为太子。与此同时，他破格提拔卫子夫的兄弟卫青、姐夫公孙贺以及卫青的好友公孙敖，让他们执掌军权，统兵出击匈奴。后来又提拔卫青的外甥霍去病。卫青官至大司马大将军，霍去病为大司马骠骑将军。一时间，卫氏外戚贵宠至极，形成了卫氏“横霸天下”的局面。
卫氏外戚权盛之时，也正是汉武帝文治武功极盛之时。不仅对匈奴的战争取得了全胜，皇权也得到了进一步加强。但是，窦、田外戚专横的经历使汉武帝从一开始就对卫氏外戚比较警觉。他虽然大力提拔卫青和公孙贺，但是却改变了过去任用窦婴、田为丞相，将朝政付与外戚的办法，只是让他们统兵打仗，而把军事指挥大权和战略决策权掌握在自己手里。汉武帝也故意轻视卫青，有时甚至在厕所里召见他，并鼓励朝廷大臣有意与卫青对抗。同窦、田外戚比较起来，卫青是比较谨慎自持的。他虽为大将军，但一切事务都不敢做主，时时处处都谦卑有礼。他深知自己与皇权的关系，也深明汉武帝对外戚的态度，常常以和柔的态度向汉武帝献媚，以取得他的好感。
由于卫青的谦柔自守，使得汉武帝不能采取极端的手段打击卫氏，于是汉武帝又故伎重演，移爱新欢，再次提拔新的外戚来取代卫氏家族。卫皇后以后，汉武帝先后宠幸王夫人、李夫人、尹婕妤、钩弋夫人等。汉武帝一生多内宠，皇后、夫人更换频繁。前人每论及此，多从生活腐化和好色方面加以评论。若从其一生行为来看，汉武帝“移爱新欢”的原因恐怕并不这样简单。
在汉武帝的皇后、夫人中，有一个很突出的现象，那就是她们大都出身寒微。若将这一现象置于当时政治斗争中去考察，便会发现，汉武帝此举乃是加强皇权的一种斗争策略。在汉武帝用以取代卫皇后的后妃中，钩弋夫人是一个重要角色。钩弋夫人本姓赵，父亲因罪被处以宫刑，死于长安。汉武帝巡狩河间时，赵氏得幸，被封为婕妤，居钩弋宫，深受宠幸。不久生子刘弗陵，号为钩弋子。汉武帝为了黜退卫氏势力，决心废黜卫太子，改立刘弗陵为太子，因此他把刘弗陵所出生的宫门命名为“尧母门”。赵婕妤既然被称为“尧母”，刘弗陵当然就是“尧”了。这一命名显然表明了汉武帝欲将帝位传给刘弗陵的意向。要立刘弗陵为帝，必然要废黜太子刘據，也就必然要消灭以卫皇后为支柱的外戚集团。这样，一场以卫氏外戚集团为主要对象的巫蛊之祸就开始了。
所谓巫蛊，就是用诅咒或埋木偶人的办法戕害人或移祸于人的巫术。这种巫术在当时非常流行。从民间到宫廷，从达官贵人到后宫嫔妃，无不玩弄巫蛊妖术。汉武帝一向信符瑞，晚年多病，疑神疑鬼，喜怒任情，对巫蛊之类的巫术更是深信不疑。一些奸佞之徒便利用这一点挑起了巫蛊之祸。巫蛊之祸首先是从剪灭卫皇后姐夫、丞相公孙贺一家开始的。当时有人奏告公孙贺的儿子与公主私通，用巫蛊诅咒皇上。汉武帝得报大怒，也不问青红皂白，便命人将公孙贺父子逮捕下狱，结果满门抄斩。卫青长子卫伉也受连坐被诛。这次被杀的大多是卫氏外戚集团的中坚人物，可见汉武帝灭亡卫氏集团的目的是十分清楚的。不久，水衡都尉江充为了陷害太子，预先派人在太子宫中埋下木偶人，然后上书，诬告太子和卫皇后用巫蛊作祟。汉武帝即命江充为治巫使者，穷治狱案。太子被诬陷，不能自明，遂矫诏捕杀江充等人，并发兵数万以拒官兵。结果兵败，亡走湖州，被围自尽。卫皇后也被汉武帝收回印绶，逼迫自杀。这次事件还连累朝廷内外，有数万人丧生。
卫氏外戚集团被消灭以后，汉武帝遂立刘弗陵为太子。为了避免“女主恣乱国家”，他又一次残酷地将刘弗陵的母亲赵婕妤废黜，囚禁在掖廷，赵婕妤不久即死于狱中。当时，左右侍从不理解汉武帝何以废杀赵婕妤。问他：“且立其子，何去其母乎？”汉武帝回答说：“然是非儿曹愚人所知也。往古国家所以乱也，由主少母壮也，女主独居骄蹇、淫乱自恣，莫能禁也。女不闻吕后邪？”《史记·外戚世家》。汉武帝不仅对赵婕妤如此，其他凡是生了子女的嫔妃，他都一律废黜致死。这说明汉武帝在重用外戚时，已经看到了外戚兴盛后又会对皇权构成新的威胁。他晚年对外戚的打击、杀戮政策正表明了这一点。宫廷政治斗争就是这样残酷，皇帝为了加强皇权，是不惜采用任何手段的，也是不顾任何亲情人伦关系的。
汉武帝立刘弗陵为太子，在临终前夕，把太子托付给霍去病的弟弟霍光，任命霍光为大司马大将军，受遗诏辅佐少主。可他万万没有想到，这一安排又导致了后来霍氏外戚之乱。西汉后期，外戚史氏、王氏专权便接踵而来。东汉时期，外戚更是骄横跋扈，专擅朝政，演出了一幕又一幕攘夺皇权的闹剧。此后一直到唐朝，最高统治者都利用外戚来控制百官，加强皇权。一般来讲，外戚政治往往容易酿成外戚专权，成为皇权的异化物，对皇权形成新的威胁。所以宋代以后，皇帝加强了对外戚的控制，外戚政治基本上退出了历史舞台。
皇帝除了任用外戚为亲臣，控制朝政，加强皇权，还经常任用近侍内臣，控制和监督外朝大臣，这样就在中央政府的机构中出现了外朝和内朝。秦汉以后，专制主义中央集权政治制度的发展有一个规律，那就是皇帝为了加强集权专制统治，往往提拔心腹近臣，在自己身边建立一套秘书班子，用他们去分夺以丞相为首的外朝官的职权，这一套秘书班子就叫内朝。内朝官的权力急剧膨胀，后来就逐渐取代了外朝官。当内朝官成为正式的国家机构以后，皇帝又重用近臣，在内朝建立另一个参谋班子，他们入侍帷幄，内参机密，在朝廷正式机关之外，又建立了一个凌驾于其上的内朝组织。汉代的尚书台，魏晋六朝时的中书省、门下省就是由内朝官发展而来的。
内、外朝的设立也始于汉武帝。汉武帝一方面重用外戚，控制朝政；另一方面削夺丞相的职权，从而导致了宰相制度的变化。汉武帝以前，实行丞相制，只有丞相才是宰相，而专任丞相的人全是列侯。这些列侯都是军功大臣及其后裔，在朝廷位高势尊，权力很大。汉武帝为了削弱相权，首先，不再任用列侯为丞相，而是任用出身低微的人为丞相，然后再封为列侯。元朔五年（公元前124年），汉武帝任用公孙弘为丞相，封为平津侯。公孙弘出身低微，曾牧过猪，担任过小吏。后来上书朝廷，得到汉武帝重用。由于公孙弘出身贫贱，因此对皇帝的拔擢感激涕零，感恩戴德，对皇上毕恭毕敬，不仅处处按汉武帝的意志办事，而且还用儒家思想对汉武帝的一切措施进行文饰。其次，汉武帝改变了过去对丞相礼貌甚躬的态度。 公孙弘到内廷去见汉武帝时，汉武帝有时连帽子也不戴。此后，汉武帝对丞相稍不满意，便当面斥责、免官或处死。再次，汉武帝经常更换丞相。他在位时共有10位丞相，其中就有5人因罪自杀，或下狱腰斩。这种情况在汉武帝以前从未发生过。这说明在汉武帝时期，丞相的地位已经大大地降低了。
汉武帝在贬损丞相的同时，又提高御史大夫的地位，与丞相平起平坐，以分夺丞相之权。到后来，丞相改名为司徒，御史大